Alustuseks peab siiski ütlema, et Eesti üks peamine prioriteet suvel algavatel läbirääkimistel Euroopa Liidu mitmeaastase eelarveraamistiku üle on saavutada, et regioonide arengutaseme tõustes vähendataks neile kasutada antavate struktuurivahendite mahtu võimalikult sujuvalt. Teiseks ei ole mingit põhjust oodata, et Euroopa Liidu eelarveprioriteetide loogika ja praegu kehtivad reeglid jäävad järgmiseks eelarveperioodiks muutumatuks. Meile oluline küsimus on, kuidas suurendada edu saavutamise võimalusi veel üsna ebamäärases kontekstis, kus Euroopa Liidu eelarveraamistik on tõsise surve all seoses ühe suurema netomaksja Suurbritannia lahkumisega ning uute eelarvelist panust vajavate väljakutsetega näiteks turvalisuse ja kaitse valdkonnas, mille ees ühiselt Euroopa Liidus seisame.
Läbirääkimistel peame arvestama ka teiste Eestile oluliste teemadega, nagu kogu Euroopa Liidu põllumeestele võrdsemate konkurentsitingimuste tagamine otsetoetuste taseme ühtlustamise kaudu. Samuti peame oluliseks piisava Euroopa Liidu toetuse tagamist kogu Euroopale oluliste suurte transpordi- ja muude infrastruktuuriprojektide elluviimiseks. Selliste oluliste projektide hulka kuulub inimeste ja kaupade liikumist hõlbustav Rail Baltic, mis moodustab ühe lüli Skandinaavia põhjaosa, Läänemere- ja Vahemeremaade vahelistes pikkades transpordikoridorides ja võib parandada ka Euroopa ja Aasia omavahelise kaubavahetuse võimalusi. Samuti on oluline Baltimaade elektrisüsteemide ühendamine Euroopa Liidu elektrisüsteemidega. Baltimaade energiasüsteemid on praegu sünkroniseeritud Venemaa ja Valgevene omadega. Sünkroniseerimine ELi elektrivõrkudega parandaks meie energiajulgeolekut ning vähendaks sõltuvust naaberturust, mis ei allu Euroopa ühise energiaturu reeglitele.
Mis on NUTS2 ja kuidas seda võetakse arvesse struktuurivahendite jagamisel?
NUTS ehk prantsuskeelse täisnimega Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques on Euroopa Liidu ühine piirkondlike üksuste statistiline jaotussüsteem, mis on piirkondlike statistiliste andmete kogumise, koostamise, töötlemise ja levitamise alus. Selle järgi jaguneb Euroopa Liidu majandusterritoorium kolme taseme piirkondadeks: NUTS1, NUTS2 ja NUTS3 (suuremast väiksemani). Eesti on riigina üks NUTS 1 taseme piirkond ning on seni moodustanud ka NUTS 2 tasemel ühe piirkonna. NUTS3 tasandil jaguneb Eesti viieks – Põhja-Eesti, Lääne-Eesti, Kesk-Eesti, Kirde-Eesti ja Lääne-Eesti. (Vaata täpsemalt kaarti statistikaameti kodulehel.)
Ühtlasi kasutatakse NUTS2 tasandit ka 276 Euroopa Liidu piirkonna vahel Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Euroopa Sotsiaalfondi toetuste jagamisel, arvestades muu hulgas piirkonna SKP taset elaniku kohta ostujõu standardi alusel (PPS, vaata lähemalt statistikaameti kodulehelt). Piirkondi jaotatakse nende EL fondide kontekstis praeguse korra järgi kolme kategooriasse:
- Vähem arenenud piirkondade SKP elaniku kohta on alla 75 protsendi Euroopa Liidu keskmisest. Nendele piirkondadele on ette nähtud enim toetusi, eriti investeeringuteks Euroopa Regionaalarengu Fondist. Eesti kuulub praeguseni sellesse kategooriasse.
- Üleminekupiirkondade SKP elaniku kohta on 75–90 protsenti ELi keskmisest. Praeguse korra jätkudes kuuluks Eesti edaspidi eeldatavasti sellesse kategooriasse.
- Enam arenenud piirkondade SKP elaniku kohta on rohkem kui 90 protsenti ELi keskmisest. Sellistes piirkondades on nimetatud fondide toetuse kogumaht väiksem, seejuures toetatakse rohkem niinimetatud pehmemaid valdkondi ja Euroopa Sotsiaalfondi toetuste osakaal on suurem.
Kolmanda struktuurivahendite fondi ehk Ühtekuuluvusfondi vahendeid jagatakse riigi tasandil ja riikidele, mille rahvuslik kogutoodang elaniku kohta on kuni 90 protsenti Euroopa Liidu keskmisest. Lisaks võetakse jaotusvalemis arvesse veel riigi rahvaarvu ning pindala. Seega Ühtekuuluvusfondi vahendite jagunemist otseselt Eesti jagamine kaheks NUTS2 piirkonnaks ei mõjutaks. Küll aga on seni kehtinud nõue 2004. ja 2007. aastal Euroopa Liiduga liitunutele, et Ühtekuuluvusfond peab moodustama ühe kolmandiku kogu ühtekuuluvuspoliitika fondide eraldisest. Seega mõjutavad Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Euroopa Sotsiaalfondi maht kaudselt ka Ühtekuulusfondi mahtu.
NUTS2 reeglistik seab piirkonna rahvaarvu alammääraks 800 000 elanikku. Seega ei täidaks Eesti seda alampiiri kaheks jaotatuna – kui Tallinn koos lähivaldadega moodustaks ühe piirkonna ja muu Eesti teise või siis Tallinn ühe piirkonnana ja muu Eesti teise piirkonnana. Tõsi, erandit on võimalik taotleda, kuid seda geograafiliste, sotsiaalmajanduslike, ajalooliste, kultuurilise või keskkonnaolude tõttu, eeskätt saarte ja äärepoolseimate alade puhul. Saaremaa ja Hiiumaa aga jääksid rahvaarvult väga kaugele rahvaarvu alampiirist. Samuti pole Eesti ega ükski Eesti osa Euroopa mõistes äärepoolseim piirkond, nagu näiteks on Hispaaniale kuuluvad Kanaari saared. See, et Eesti saaks nii rohkem raha ELi eelarvest, ei ole kaalukas argument Euroopa Liidu statistikaametile Eurostatile, kes on selle küsimuse otsustaja.
Kas Eesti oleks pidanud taotlema kaheks jagamist juba varem või võiks seda teha nüüd?
Eesti on alates Euroopa Liiduga 2004. aastal ühinemisest olnud üks suurimaid kasusaajaid Euroopa Liidu eelarvest. Aastaks 2020, kui lõpeb praegune eelarveperiood, oleme saanud Eestile oluliste tegevuste elluviimiseks kasutada struktuurivahendeid kokku 7,2 miljardit eurot. Samuti oleme olnud üks kõige kiirema kasvuga riik ja piirkond Euroopa Liidus ning meie SKP elaniku kohta Euroopa Liidu keskmisest on kasvanud 54 protsendilt 2004. aastal 75 protsendini aastal 2016. Eeldada, et meie toetuste maht jääbki samale tasemele nagu seni (sõltumata arvestusmeetodist), tähendaks kaude meie senise majandusarengu tulemuste eiramist. Aga selle üle ei peaks olema kurb, sest tegelikult oleme olnud üsna edukad ning hea näide Euroopas sellest, kuidas struktuurivahendite toel piirkondade arengut edendada.
Kui vaadata, kuhu on Eestis seni struktuurivahendeid investeeritud, siis Harjumaa on tõesti absoluutnumbrites tipus. 2015. aastal hindas rahandusministeerium perioodi 2007–2013 struktuurivahendite mõju regionaalarengule (vaata lähemalt Praxise ja CentARi uuringut „Perioodi 2007–2013 struktuurivahendite mõju regionaalarengule“), millest muu hulgas selgub, et kui vaadata struktuurivahenditest makstud toetuse suurust maakonnas elaniku kohta, jaotusid toetused maakondade vahel palju ühtlasemalt kui absoluutsummasid võrreldes: enim vahendeid suunati Järvamaale, Tartumaale ja Hiiumaale. Harjumaa on selle näitaja alusel alles seitsmendal kohal.
Elukeskkonna ja inimkapitali arendamiseks eraldatud toetuste mahult elaniku kohta on aga Harjumaa hoopis eelviimasel kohal. Arvestades rahvastiku jaotumist Eesti sees, on seega struktuurivahenditest kasu saanud kogu Eesti ning jõukamale Harjumaale on elaniku kohta juba praegu investeeritud kohati keskmisest vähem. Küll aga vähendaksime Eesti kaheks piirkonnaks jaotamisel kunstlikult meie võimalusi toetada olulisi investeeringuid Harjumaal ja Eesti enda paindlikkust otsustada, millistel otstarvetel ja millises suuruses toetusraha millisesse piirkonda suunata. Juhul kui Harjumaale ei saaks struktuurivahendeid investeerida, muutuks näiteks märksa keerulisemaks kogu Eestit puudutavat struktuursete reformide toetamine, nagu haridusvõrgu korrastamine, kutseharidusreform või töövõimereform. Ka oleks raskendatud meie Tallinnas asuvate ülikoolide ning laiemalt teaduse ja innovatsiooni toetamine pealinna piirkonnas.
Eesti jaotus kaheks piirkonnaks tähendaks märksa kitsamaid piiranguid vahendite kasutusvaldkondade ja eesmärkide määratlemisele võrreldes võimalustega, kui riiki tervikuna käsitleda. Arvestama peab ka seda, et Eesti kaheks piirkonnaks jagamine tähendab tõenäoliselt toetuste administreerimise senisest suuremat kulu ja keerukust. Administreerimise – sealhulgas toetuste jagamisega tegelevate ametnike tööjõukulu – pealt kokku hoitud raha oleks võimalik kasutada sisuliste eesmärkide saavutamiseks.
Samuti ei tea me praegu (ega teadnud ka 2015. aastal), kuidas struktuurivahendid järgmiseks, 2021. aastal algavaks EL eelarveperioodiks riikide ja piirkondade vahel jaotatakse. Võib öelda, et olukord on ka praegu üsna ettearvamatu. Eelarveraamistiku kontekst on muutunud – Suurbritannia lahkumine paneb erinevate Euroopa Liidu poliitikate rahastamise surve alla ning teisalt on valdkondi, mis vajaksid lisaraha ja ELi eelarvesse tehtavate sissemaksete suurendamist liikmesriikidelt. Samal ajal otsitakse ka võimalusi vähema rahaga enam tulemusi saavutada. Arvestades, et ligikaudu kolm neljandikku Euroopa Liidu eelarvest on seni moodustanud ühine põllumajanduspoliitika ja struktuurivahendid, siis need on järgmiseks eelarveperioodiks peamised kohad kärbete kaalumiseks.
Euroopa Komisjon esitab oma ettepanekud EL-i eelarveraamistiku kohta varasuvel
Euroopa Komisjon peaks esitama oma ettepanekud Euroopa Liidu 2021. aastal algava mitmeaastase eelarveraamistiku kohta tänavu varasuvel. Eelarveraamistiku jõustumiseks on tarvis nii Euroopa Parlamendi kui ka liikmesriikide heakskiitu. Liikmesriigid peavad omavahel ja Euroopa Parlamendiga läbirääkimisi EL-i eelarveraamistiku kohta just Euroopa Komisjoni esitatud ettepanekutele ja eelnõudele tuginedes. Läbirääkimised saavad olema ilmselt pingelised, pikad ja põhjalikud ning võivad kesta kauem kui aasta aega. Euroopa Liidu eelarveraamistiku nägu sünnib just nendel läbirääkimistel. Eesti valitsus kujundab oma seisukohad järgmise eelarveraamistiku kohta pärast Euroopa Komisjoni ettepanekute avaldamist.
Rahandusministeerium on seni teinud arvutusi Eesti võimalikult saadava struktuurivahendite mahu kohta, lähtudes eeldustest, mis põhinevad Euroopa Liidu käimasoleva (2014–2020) vahendite jaotuse kriteeriumidel. Kuid 2021. aastal algava perioodi jaoks jaotuse kriteeriume tõenäoliselt muudetakse. Kuigi see on praegu kõige objektiivsem alus arvutuste tegemiseks, siis eeldus, et kõik reeglid struktuurivahendite piirkondadevahelise jaotuse tegemiseks jääksid täpselt samasuguseks nagu praegu, ei ole reaalne. Seda on rahandusministeerium alati ka rõhutanud.
Võivad muutuda piirkondade kategooriad ja lävendid – muutuda võib ka praegu kehtiv lävend, millega jaotatakse piirkondi selle järgi, kas selle SKP elaniku kohta on üle või alla 75 protsendi Euroopa Liidu keskmisest ostujõu pariteeti arvestades. Muutuda võivad jaotusvalemi põhimõtted: valemisse võidakse näiteks lisada uusi kriteeriume ja sealhulgas võib SKP osakaal hoopis oluliselt väheneda.
Sellest, mille alusel ja kuidas arvutatakse järgmise, 2021. aastal algava ELi rahastusperioodi struktuurivahendite jaotus ning milline üldse saab olema ühtekuuluvuspoliitika maht eelarves, saame esialgset aimu varasuvel, kui Euroopa Komisjon esitab oma ettepanekud. Lõplik selgus tekib, kui Euroopa Parlament ja liikmesriigid läbirääkimiste tulemusel kokkuleppele jõuavad ning see kokkulepe ei ole kindlasti 100-protsendiliselt sama kui Euroopa Komisjoni ettepanekutes välja pakutu. Seni on aga ennatlik spekuleerida toetuste mahtude, täpsete toetussummade või rahastamise tingimuste üle.
Meie üks olulisemaid prioriteete EL-i eelarve läbirääkimistel on taotleda (üleminekupiirkondadeks muutuvatele) piirkondadele ja riikidele praegusest sujuvamat vahendite mahu vähendamist eesmärgiga toetada selliste piirkondade jätkuvat konvergentsi ehk elatustaseme järkjärgulist kasvamist EL-i keskmise suunas. Piirkonnale eraldatavate vahendite maht ELi eelarvest ei peaks drastiliselt vähenema ega sõltuma sellest, kas piirkonna SKP elaniku kohta on 74 või 76 protsenti Euroopa Liidu keskmisest. Nii on meil märksa suurem tõenäosus saavutada teiste riikide mõistmine ja toetus murele, et liiga järsk investeeringumahu vähendamine võib pidurdada senist üsna kiiret konvergentsi protsessi ehk järelejõudmist EL-i keskmisele. Ja teiste riikide toetust on meil edu saavutamiseks vaja. Eesti kunstlik jagamine kaheks sama eesmärgi nimel ei näitaks meid aga Euroopas kõige paremas valguses.
Uus jaotus võib mõjutada 2028. aastal algavat eelarveperioodi
Kui pärast varasuvel esitatavaid Euroopa Komisjoni ettepanekuid peaks analüüs näitama, et praegusest erinev Eesti regionaalne jaotus oleks siiski põhjendatud, kaalub valitsus taotluse esitamist 2019. aasta esimesel poolel, mil on järjekordne võimalus regionaalset jaotust üle vaadata. Kui valitsus otsustab taotluse esitada ja juhul kui Eurostat taotluse aktsepteerib (vaatamata sellele, et me kriteeriume ei täida, ka erandi põhjendamiseks mitte), on tõenäoline, et jaotus võib toetuste jagunemist hakata mõjutama alles 2028. aastal algaval rahastamisperioodil. Samuti poleks struktuurivahendite jaotust 2021. aastal algaval rahastusperioodil tõenäoliselt mõjutanud ka Eesti kaheks NUTS2 piirkonnaks jagamise taotlus, kui see oleks esitatud 2015. või 2016. aastal, vaid võimalik mõju oleks tõenäoliselt lükkunud 2028. aastal algavasse perioodi. Milline oleks piirkondade ümberjagamise mõju 2028. aastal algaval rahastamisperioodil, on praegu võimatu prognoosida.
Leedu alustas taotlemist 2015. aastal ja on saanud Eurostati heakskiidu Leedu jagamise kohta kaheks piirkonnaks, millest mõlemas elab üle 800 000 elaniku. Kuid samas on vähetõenäoline, et toetuste jaotamisel järgmiseks eelarveperioodiks muudetud jaotusega piirkondade andmeid kasutatakse. Leedus ajendas Eurostatilt muudatuse taotlemise sisuline soov võtta uus piirkondlik jaotus aluseks poliitikate kujundamisel. Sarnaselt Eestile saab ka Leedu koostada konkreetsemaid arvutusi pärast varasuvel avalikustatavaid Euroopa Komisjoni ettepanekuid. Liiga tormakalt käitudes aga võime teha endale hoopis karuteene.
