22. mail aastal korraldasid Eesti Maksumaksjate Liit, Eesti Tööandjate Keskliit ja rahvusvaheline maksuõiguse ühing IFA-Eesti ümarlaua Eesti aktsiisipoliitikast ja piirikaubandusest.

Selle ümarlaua eesmärk oli korraldada ühine kokkusaamine, milles osaleksid nii maksuvaldkonna otsustajad kui ka need, kelle tegevust maksupoliitika mõjutab.¹ Tehti ülevaade toimunud ja kavandatavatest tubaka- ja alkoholiaktsiisi tõusudest, käsitleti maksutõusude mõjusid majandusele ning tarbijate käitumisele, räägiti piirikaubanduse survest ausale majandustegevusele ning elanike hoiakutest ja suhtumisest salakaubandusse. Arutati, millised võiksid olla alternatiivid tänasele aktsiisipoliitikale.

Sissejuhatus

EML juhatuse liige Lasse Lehis puudutas oma sissejuhatavas ettekandes ² hilisema arutelu objektiks olevat baasteavet, nagu kehtivad aktsiisimäärad, võrdlus naaberriikidega, EL miinimummäärad jms. Tarbimismaksude osakaal on Eesti SKP-s väga kõrge, tulu- ja kapitalimaksude osakaal seevastu on palju väiksem. Alkoholiaktsiisi puhul on Eestis kehtiv aktsiis märgatavalt kõrgem EL miinimumist, erinevalt nt tubakaaktsiisist, mille puhul Eestis on EL surve aktsiisi pideva tõstmiseks.

Sel kevadel avaldatud dokumendis „Riigi eelarvestrateegia 2013–2016“ tuli valitsus välja uudisega kavandatavast alkoholiaktsiisi tõusust — aastatel 2013–2016 tõuseb kõikide alkohoolsete jookide aktsiis igal aastal 5%. Praeguseks on see vormistatud ka seaduseelnõuna. See samm on välja hõigatud küll alkoholi kättesaadavuse vähendamiseks, aga eirata ei saa ka riigikassa täitmise vajadust. Eriti arvestades seda, et visalt vähenev salakaubandus annab oma hoobi aktsiiside laekumisele. Riik loodab aktsiisitõusust saada lisatulu 7 miljonit eurot 2013. aastal, 22 miljonit eurot 2014. aastal, 40 miljonit eurot 2015. aastal ja 60 miljonit eurot 2016. aastal.

Euroopa Liidu nõue on, et tubakaaktsiis oleks 2014. aastal vähemalt 90 eurot 1000 sigareti kohta. Eestile on selles osas antud üleminekuperiood kuni aastani 2018, aga meie riik otsustas seda võimalust mitte kasutada ning nõutav määr saavutatakse 2013. aasta aktsiisitõusuga.

Selleks et mõista salakaubanduse probleeme, tuleb teada, kui suured on „legaalse“ impordi piirnormid. Alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse (ATKEAS) kohaselt on maksuvabad aktsiisikaupade kogused EL välispiiril hetkel 16 liitrit õlut, 4 liitrit veini, 1 liiter kanget alkoholi, 40 sigaretti (st 2 pakki), standardses paagis olev kütus + 10 liitrit “mitteärilisel eesmärgil kasutamiseks” (ATKEAS §-d 47, 57 ja § 69 lg 1, postipakkide kohta vt §-d 48 ja 58). EL sisepiiridel on kogused oluliselt suuremad: 110 liitrit õlut, 90 liitrit veini, 20 liitrit vahetoodet ja 10 liitrit muud alkoholi, 800 sigaretti (40 pakki), mootorsõiduki Eestisse sissesõidul mootorikütus “mitteärilisel eesmärgil kasutamiseks” (ATKEAS §-d 471, 571 ja § 69 lg 2).

Orienteeruv salaturu maht Eestis on kütuse osas 7% (Riigikontrolli andmed), tubakal 27–31% (konjunktuuriinstituut)³, kange alkoholi kohta on teada, et praegune tootmismaht moodustab 56% viie aasta tagusest (puuduv 44% hõlmab lisaks salaviinale ka näiteks üldist tarbimise vähenemist, aga ka lahjadele jookidele või surrogaatidele üleminekut).⁴

Iseenesest ei tohiks kellelgi olla suurt midagi selle vastu, kui pahesid rohkem maksustada. Eemalt vaadates paistab aga sedamoodi, et Eesti aktsiisitõus arvestab eelkõige Soome hinnatasemega — kui põhjanaaber on oma alkoholiaktsiisi tõstnud, siis tehakse seda ka Eestis, sest hinnavahe säilib ja põhjanaabrite hordid jätkavad Eesti majanduse ja riigieelarve turgutamist. Samas jäetakse tähelepanuta meie elanike kiiresti kahanev ostujõud, mis innustab neid üha enam otsima alternatiive kallile poeviinale — nendeks alternatiivideks võivad olla Venemaalt toodud salakaup, Eestis illegaalselt toodetud salaviin, surrogaadid või uimastid, aga üha enam levib Eestis ka trend varuda odavamat alkoholi muudest Euroopa riikidest.

Lasse Lehis tõstatas küsimused sellest, kas praeguste aktsiisimäärade ja üldise elukalliduse taseme juures on üldse võimalik efektiivselt salakaubandust tõkestada. Kui suured on salakaubanduse kahjud legaalsele majandusele ja tööhõivele (tootmine, kaubandus, turism)? Milline oleks aktsiiside optimaalne struktuur (toodete lõikes, teiste riikidega võrreldes)? Milline aktsiisipoliitika piiraks alkoholi ja tubaka kättesaadavust?

Mis toimub piiril?

Maksu- ja Tolliameti peadirektori asetäitja Egon Veermäe rääkis kuulajatele sellest, mis toimub piiridel, ilmestades ettekannet kõneka pildimaterjaliga. Üldiselt möönis Veeremäe, et aktsiiside tõstmine riigis võiks toimuda vähemalt üleüldise hinnatõusu tempos. Salakaubanduse kahjudest hindab MTA tubakaaktsiisi saamatajäämisest tekkivat kahju kõige ulatuslikumaks.⁵

MTA tegevused salaturu ohjamisel on plaanitud mitmekülgselt. Välja on käidud internetiportaali pidajate (okidoki, prima, seti jne) mõjutamine, kontrollostud, spekulantide suunamine maksukontrolli (neid oleks võimalik maksustada hindamise teel), salakaubitsejaga seotud asutuste (kool, KOV, tööandja, töötukassa) teavitamine rikkumisest. Samuti on MTA-l plaanis arendada oma tehnilist võimekust (numbrituvastuskaamerate paigaldamine sisepiiridele ja sadamatesse), koolitada tubakakoeri, paigaldada Narva jaama kaubarongide läbivalgustusseade.

Kolmas MTA poolt ette pandud meede on seaduste muutmine (eelkõige korduvväärtegude dekriminaliseerimine ning laiendatud konfiskeerimine salakaubaveo puhul). Ettekandja tõdes, et üldiselt on inimeste ahvatlus salaärisse minna suur, sest ka kasumimarginaalid on suured. Narvas näiteks on täna umbes 60 000 elaniku ja tegutseb 4 bensiinijaama, teisel pool piiri Jaanilinnas on aga 12 000 elaniku kohta 16 bensiinijaama — ainuüksi see on väga kõnekas teave.

Seaduste muutmise sihiks on mitte võimaldada maksuvabastust neile, kes ületavad piiri sooviga ära kasutada aktsiisivabasid piirnorme. Selle jaoks on MTA teinud Rahandusministeeriumile ettepaneku muuta aktsiisiseadust nõnda, et rakendada aktsiisivabastust alkoholi ja tubakatoodete kolmandast riigist sissetoomisel üks kord kalendrinädala jooksul tingimusel, et reisija on viibinud väljaspool EL piire vähemalt 48 tundi.⁶ Läti-Vene piiripunktides näiteks on samasuguse piirangu rakendamine vähendanud piiriületajate arvu 40%, piiri ületavate sõidukite arvu 45% ning maksuvaba aktsiisikauba legaalset sissetoomist koguni 50%.

Rahandusministeeriumilt on tulnud ettepanek teha seadusemuudatus, mille kohaselt oleks näiteks nõuetele mittevastava kütuse puhul (salakütus) õigus kontrolliorganitel see kütus konfiskeerida. Praegu on salatubaka ja salaalkoholi avastamisel kontrolliorganil see õigus olemas, kütuse puhul aga saab politsei rikkujale vaid sümboolsetes summades trahvi teha.

Elanike suhtumine salakaubandusse

Järgmisena tutvustas Iivi Riivits-Arkonsuo Turu-uuringute Aktsiaseltsist hiljuti valminud uuringut elanike hoiakutest salakauba ja selle tarbimise suhtes. Uuringu viidi läbi veebruaris 2012 esindusliku valimi hulgas — 1000 inimest.

Salakaubanduse vohamise põhjustena tõid vastajad valdavalt hinnatõusu, madala elatustaseme, vähenenud sissetulekud, kõrged maksud, mis on toonud kaasa selle, et naaberriikidega võrreldes on hinnavahed suurevõitu. Üllatuslikult tõid vastajad teise põhjusena välja liiga kerged karistused ning jõustruktuuride suutmatuse võidelda salakaubaäri õitsemise ja ebaseadusliku kauba tarbimisega.

Salakauba kvaliteeti ei kiputa ülemäära usaldama (tallinlaste seas on salakauba suhtes usaldamatus kõige kõrgem). Meeste hulgas on usaldus salakauba suhtes kõrgem (ilmselt ka tarbitakse rohkem): salasigarettide kvaliteeti usaldab 29% ja alkoholi kvaliteeti 18% meestest. 40% Ida-Virumaa elanikest usaldab sigarettide kvaliteeti ja 32% kütuse kvaliteeti.

Kõige tõhusamaks salakaubanduse vastaseks vahendiks pidasid küsitluses osalenud aktsiiside alandamist ning ka piirikontrolli ja karistuste karmistamist. Tulutud meetmed on inimeste arvates järelevalve ja õiguskaitsega tegelevate ametnike arvu ja nende palga tõstmine, samuti neile suuremate volituste andmine.

Alternatiivid tänasele aktsiisipoliitikale

Sisekaitseakadeemia maksunduse õppetooli lektor Indrek Saar tõi välja, et efektiivsusest lähtudes tuleks kõrgemalt maksustada alkoholi, mis tekitab suuremat väliskulu (maksustamisel oleks turutõrkeid korrigeeriv mõju), ning kaupasid, mille hinna suhtes on tarbijad vähetundlikud (turumoonutusi minimeeriv maksumõju). Kirjanduses on empiirilist tõendusmaterjali, et hinnaelastsem on kangete alkohoolsete jookide nõudlus. Väliskulusid seostatakse enam kangete alkohoolsete jookidega.

Mõju rahva tervisele

Viimasena astus üles Tallinna Tervishoiukõrgkooli õppejõud ja rahvatervise ekspert Andrus Lipand, kes lõpetas mõtlemapaneva ettekandega, millest jäi kõlama siiras mure rahva tervise pärast. Tubaka tarvitamise osakaal inimeste suremuses on kõrge. Tubakatarvitamine on põhjustanud 30% vähisuremusest (90% kopsuvähi juhtumitest), 40% südame-veresoonkonna haigustest, 85% kroonilisest obstruktiivsest kopsuhaigusest (nn KOK-tõbi). Noorte inimeste esmakokkupuude alkoholi ja tubakaga on nihkunud järjest varasemasse vanusesse.

Alkoholi tarbimise kõrge levikutasemega riikides peetakse tõenduspõhiseks ja kõige kuluefektiivsemaks strateegiaks sekkumist rahvastiku tasemel. See tähendaks eelkõige järgmisi meetmeid:

• kõrged maksumäärad;
• alkoholireklaami keelustamine;
• alkoholi kättesaadavuse vähendamine;
• sõidukijuhtide pistelised puhumiskontrollid.

Omapärane on see, et riiklikul tasemel on teadlikkus näiteks tubakaga seotud terviseprobleemidest üsna kõrge. Nii EL kui ka Maailma Tervishoiuorganisatsioon (WHO) möönavad vajadust piirata meelemürkide tarvitamist. Samas aga on ilmne kõrgema instantsi jõuetus probleemi ohjeldamisel. Selle kohta on väga heaks näiteks WHO tasandil seatud eesmärgid. 1990-ndatel oli sihiks jõuda Euroopas 1995. aastaks selleni, et igapäevasuitsetajaid oleks täiskasvanute seas vaid 20%. Kuna see ei õnnestunud, nihutati soovitud tähtaeg edasi aastasse 2000, kuid ka see eesmärk jäi täitmata ning lükati edasi aastasse 2005. Reaalsus on paraku selline, et Eestis on praegu igapäevasuitsetajaid 25–30% ringis ning 2010. aasta seisuga ei ole Euroopas ühtegi riiki, kus igapäevasuitsetaja osakaal täiskasvanud elanike hulgas oleks alla 20%.⁷

Maailma riikidest tõi Lipand välja Kanada, kus suitsetajaid on alla 20%. Õnnestunud on võitlus meelemürgiga ilmselt tänu sellele, et asjaga on pikki aastaid läbimõeldult tegeletud ning poliitilisel tasandil ei ole lõhet teadmise ja tegemise vahel. Euroopas, sealhulgas ka Eestis puudub selge poliitiline tahe probleemiga tegeleda.

Arutelu ja kokkuvõtted

Ettekannetele järgnes arutelu, milles osalesid lisaks ettekandjatele ka ettevõtjate organisatsioonide esindajad, kes väljendasid muret, et riik tõstab aktsiise liiga sageli, liiga palju, liiga lühikese etteteatamisajaga, ilma aktsiisitõusu majanduslikku mõju analüüsimata, ilma tootjaid ja maaletoojaid kaasamata ning ilma salakaubanduse vastaseid meetmeid tõhustamata. Ühise arutelu tulemusena koorus välja rida ettepanekuid.

Aktsiisipoliitika arutelu võttis kokku Lasse Lehis, märkides, et ettevõtjaskond toetab MTA algatusi salakaubavastase võitluse tõhustamisel (nt 7 päeva piirang). Aktsiisimäärade tõstmise kohta tehti järgmised ettepanekud:

• alkoholi aktsiisimäära ei tohiks muuta sagedamini kui üks kord kahe aasta tagant ning uued määrad peaksid olema ette teada vähemalt aasta ning võiksid kehtima hakata mitte aastavahetusest, vaid veebruarist või märtsist. See aitaks tootjatel ja müüjatel paremini maksutõusuks ette valmistada ning oma tootmis- ja müügimahtusid paremini planeerida;
• enne igakordset aktsiisimäärade tõusu tuleks viia läbi vahehindamine, mis hõlmaks eelmise maksutõusu tulemuse analüüsi — kuidas muutusid tarbijate harjumused, kui suur on salaturu osakaal, millised oli maksutõusu tagajärjed tootjatele, kaubandusele jne;
• aktsiisimäärade tõusu tulemusena ei tohi suureneda salakauba ega surrogaatide tarbimine. Koos aktsiisitõusuga peab riik vastu võtma ka salakaubanduse vastu võitlemise meetmete kava ning jälgima selle täitmist;
• riik peab tegema aktiivsemat teavitustööd, et elanikkond teadvustaks rohkem salakaubanduse ja illegaalsete toodete tarbimise kahjulikke mõjusid;
• aktsiisimäärade muutmisel tuleb arvestada naaberriikides kehtivat aktsiisitaset, samuti tootmiskulude tõusu ja elanike tarbimisharjumusi;
• aktsiisimäära tõstmist tuleb hinnata iga alkohoolse joogi liigi (õlu, vein, vahetoode, muu alkohol) suhtes eraldi, arvestades tarbijate eelistuste muutumist. Näiteks on viimastel aastatel kahanenud kangete jookide ja kasvanud lahjade jookide tarbimine, samas on kangetes ja lahjade jookides sisalduv alkohol maksustatud väga erinevates määrades;
• 2013. aastaks planeeritud tubakaaktsiisi tõus tuleks edasi lükata, kasutades ära Euroopa Liidu pakutud üleminekuperioodi. Põhjendus on lihtne ja praktiline: salatubaka osakaal on Eestis kõrge (2011. aastal konjunktuuriinstituudi hinnangul 24–29%), kuid eeldatavasti pärast tubakaaktsiisi tõusu võib salatubaka osakaal veelgi kasvada;
• alkoholi- ja tubakapoliitikat tuleb arutada tervikuna (st koos aktsiisimääradega tuleb arutada ka müügi- ja reklaamipiiranguid, teavitustööd jne) ning nendele arutelule tuleb kaasata ka tootjaid, maaletoojaid ja kaupmehi.

^[1] Lühike ülevaade toimunust ilmus maikuu ajakirjas: Hiie Marrandi. Aktsiisipoliitika ümarlaud. – MaksuMaksja 2012, 5, lk 8-9.

^[2] Kõikide ettekannete slaidid on avaldatud EML kodulehel. Vt Aktsiisipoliitika ümarlaud – lisatud ettekannete slaidid. – EML teated, 22.05.2012, www.maksumaksjad.ee.

^[3] Ettekandes kasutati 2010. aasta andmeid. 6. juunil 2012 avaldas konjunktuuriinstituut uue varimajanduse uuringu 2011. aasta kohta. Viimase kohaselt on salatubaka osakaal 24–29% ja illegaalse alkoholi osakaal viinaturust 22–27%. Vt uuringut „Varimajanduse trendid Eestis“ konjunktuuriinstituudi kodulehelt www.ki.ee. Vt ka uudist „Valmis järjekordne varimajanduse uuring“ lk 4.

^[4] Konjunktuuriinstituudi uuem uuring (vt eelmist viidet) pakub 2011. a salaalkoholi osakaaluks 22–27% viinaturust.

^[5] Tervikliku pildi huvides märgin, et kogu „maksuaugu“ (2010. aasta andmetel 438 mln eurot) arvestuses on tubakaaktsiis siiski alles neljandal kohal. Teda edestab konkurentsitult käibemaks (46%), millele järgnevad sotsiaalmaks (19%) ja tulumaks (16% „maksuaugust“).

^[6] Rahandusministeerium on ideele oma toetuse andnud, vt 18.05.2012 pressiteadet „Maksupettuste komisjon toetas illegaalse piirikaubanduse vähendamist“. – www.fin.ee.

^[7] Erandiks on Rootsi, aga seda põhjusel, et seal on levinud huuletubakas (snus), mida on lubatud toota EL riikidest vaid Rootsis ja sedagi üksnes oma elanike tarbeks.

Hiie Marrandi,
jurist,
Eesti Maksumaksjate Liit