Raamatupidaja puutub riigihankega kokku eeskätt raha kaudu: arvete, lepingu ja arvete kooskõla kontrollimisel, varade arvestamisel jms. Kui esialgu võib tunduda, et rohkem rolle ei saagi raamatupidaja endale lubada, võib tubli, julge, kriitilise meele ja avatud mõtlemisega raamatupidaja teha palju enamat.

Siseaudiitor.ee vaatab riigihankeid selle nurga alt, kuidas saaks raamatupidaja anda oma ettevõttele või asutusele lisaväärtust, olles ise tähelepanelik ning esitades küsimusi, mis võivad olla küll valusad, kuid igati asjakohased.

Riigihanke maksumuse arvutamine ja osadeks jagamine

Hanget alustades on esmalt vaja teada maksumust. Sellest sõltub, kas tegemist on tavakorras või lihtsustatult tehtava hankega. Me ei räägi siinkohal eranditest, kuna erandi rakendamise tingimused ei sõltu niivõrd summast, kuivõrd ostetava sisust.

 ! Riigihanke piirmäärad (ilma käibemaksuta) on:

•  asjade ja teenuste hankelepingu ning ideekonkursi korral 40 000 eurot,
•  ehitustööde hankelepingu ja ehitustööde kontsessiooni korral 250 000 eurot

 ! Lihthanke piirmäärad (v.a kaitse- ja julgeolekuvaldkonna riigihanked) on

•  10 000 eurot asjade ja teenuste hankelepingu ning
•  30 000 eurot ehitustööde hankelepingu korral.

 Hanke eeldatava maksumuse arvutamise reeglid on toodud riigihangete seaduse §-s 21, kuid olulisim on, et:

• eeldatavat maksumust arvestatakse eelneva 12 kuu või majandus- või eelarveaasta kohta, hinnates järjestikuste samalaadsete hankelepingute kogumaksumust
• eeldatavaks maksumuseks on kogu vajamineva teenuse või asja maksumus
• eeldatava maksumuse arvestus peab olema koostatud riigihangete registris avaldamise hetke tegelikust hinnatasemest lähtudes
• ehitustöö eeldatava maksumuse määramisel on aluseks samal ehitisel tehtavate ehitustööde või erinevatel ehitistel tehtavate sarnaste ehitustööde eeldatav maksumus, millele lisatakse ehitustööks vajalike ja pakkujale üleantavate asjade eeldatav maksumus üleandmise hetkel.

Raamatupidajal on tänu andmete kättesaadavusele lihtne analüüsida eelmise perioodi oste konkreetses valdkonnas, osakonnas, varu liigi kaupa vms, et selgitada, kui suur on prognoositav maksumus. Nähes hanke läbiviijate poolt arvestatud eeldatavat hanke maksumust ning mõistes, et valitud on lihthange, kuigi maksumuse järgi peaks tegema tavahanke, saaks raamatupidaja kindlasti sekkuda.

Teine olukord, kus maksumuse arvestamisel tuleks sekkuda, on hanke teadlik osadeks jagamine. Seaduse kohaselt tuleb ühe hankena osta funktsionaalselt koos toimivaid või sama eesmärgi saavutamiseks vajalikke asju, teenused või ehitustöid.

Ei ole harv juhus, kus hankemenetluse vältimiseks ostetakse tervikuna koos toimivaid teenuseid või kaupu eraldi. Tavapärane olukord on selline, kus

1. hange on teadlikult jagatud mitmeks osaks ning hästi välja mõeldud põhjendustega tehakse mitmeid väikseid oste,
2. vabandusena väidetakse «me ei teadnud kalendriaasta alguses, kui palju sel aastal selle kauba või teenuse soetamiseks kulub». Selline vabandus ei ole mõistlik ega asjakohane ning väljendab asutuse eelarvestamise protsessi nõrkust ja sisekontrollisüsteemide mittetoimimist.

Kui raamatupidaja mõistab, et eelmise perioodi kogukulu ning käesoleva perioodi tegevusi arvestades saavutatakse tõenäoliselt hanke piirmäär, tuleks sellest teada anda näiteks eelarveartikli haldajale või hangete eest vastutavale isikule ning nõuda riigihanke tegemist.

Turvalise abivahendina saab sätestada ka raamatupidamise sise-eeskirjas või hangete korras eelarveartikli haldaja ühe ülesandena jooksvalt jälgida riigihanke seadusest tulenevaid piirmäärasid ehk teisisõnu, panna artikli haldajale ülesanne jälgida ja vastutada selle eest, et piirmäära lähenedes on ta teadlik riigihanke seadusest tulenevatest nõuetest. Kahjuks juhtub tihti, et asutuses keegi eelarveaasta jooksul piirmäärade täitumist ei jälgi ning alles aasta lõpus avastatakse, et piirmäär on ületatud ja hange tegemata.

Lihthanked

Lähtudes riigihanke piirmääradest, tuleb lihthange korraldada 10 000 eurot (ehitustööd 30 000 eurot) eeldatava maksumusega hanke korral. Lihthanke tegemisel tuleb lähtuda riigihangete seaduse § 3 sätestatud riigihanke korraldamise üldpõhimõtetest.

 ! Riigihanke elluviimise üldpõhimõtete kohaselt peab hankija:

1. kasutama rahalisi vahendeid säästlikult ja otstarbekalt;
2. saavutama riigihanke eesmärgi mõistliku hinnaga ning parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhtega;
3. tagama riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse;
4. kohtlema kõiki isikuid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning jälgima, et kõik isikutele seatavad piirangud ja kriteeriumid oleksid riigihanke eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud;
5. tagama olemasoleva konkurentsi efektiivse ärakasutamise ning vältima konkurentsi kahjustavat huvide konflikti;
6. võimaluse korral eelistama keskkonnasäästlikke lahendusi.

 Samas – nende hangete korral, mille maksumus on alla 10 000 euro, tuleb:

• lähtuda riigihanke üldpõhimõtetest
• hankelepingu sõlmimisel hankelepingu vormi nõuete osas lähtuda asutusesisesest regulatsioonist

Lihthangete korral võib hankija lähtuda seaduses toodud nõuetest pakkujale. Alljärgnevad nõuded ei ole küll kohustuslikud, kuid siiski asjakohased rakendamiseks ka lihthangete korral (§ 18², § 38–41). Seadus annab aluse pakkujat kõrvaldada või mitte kvalifitseerida, kui:

• teda või tema seaduslikku esindajat on kriminaal- või väärteomenetluses karistatud kuritegeliku ühenduse organiseerimise või sinna kuulumise eest või riigihangete nõuete rikkumise või kelmuse või ametialaste või rahapesualaste või maksualaste süütegude toimepanemise eest ja kelle karistusandmed ei ole karistusregistrist karistusregistri seaduse kohaselt kustutatud või karistus on tema elu- või asukohariigi õigusaktide alusel kehtiv;
• ta on pankrotis või likvideerimisel, kelle äritegevus on peatatud või kes on muus sellesarnases seisukorras;
• tema suhtes on algatatud sundlikvideerimine või muu sellesarnane menetlus;
• tal on riiklike või kohalike maksude või sotsiaalkindlustuse maksete võlg või tähtpäevaks tasumata jäetud maksusummalt arvestatud intress (edaspidi maksuvõlg) hankemenetluse algamise päeva seisuga või maksuvõla tasumine on ajatatud pikemaks perioodiks kui kuus kuud arvates hankemenetluse algamise päevast, välja arvatud juhul, kui maksuvõla tasumise ajatamine on täies ulatuses tagatud. Riiklike või kohalike maksude võlaks loetakse pakkuja poolt tähtpäevaks tasumata riiklike või elu- või asukoha kohalike maksude ja tähtpäevaks tasumata jäetud maksusummalt arvestatud intressi võlga, mis ületab 100 eurot;
• tema majanduslik ja finantsseisund ning tehniline ja kutsealane pädevus ei vasta hanketeates esitatud kvalifitseerimise tingimustele.

Raamatupidaja roll saab siin eeskätt olla seotud just maksuvõlgade kontrollimise ja pakkuja majandusliku seisundi hindamisega. Kui maksuvõla kontrollimise võimalused on raamatupidajatele ilmselt selged, siis majandusliku- ja finantsseisundi hindamiseks võib seaduse järgi pakkujalt küsida näiteks:

1. pangaõiendit vm dokumenti, mis näitab, et pakkujal on olemas hankelepingu täitmise tagamiseks vajalikud rahalised vahendid;
2. kuni viimase kolme majandusaasta aruanded või majandusaasta aruannete väljavõtteid;
3. andmeid pakkuja või taotleja kogu majandustegevuse netokäibe kohta või netokäibe kohta hankelepinguga seotud valdkonnas või hankelepingu esemele vastavas osas nende olemasolu korral kuni viimase kolme majandusaasta jooksul.

Kindlasti võib raamatupidaja märgata ka selliseid hankeid, kus asutus ei rakenda seadusega lubatud piiranguid ning lubab hankes osaleda ka sellistel pakkujatel, kes on kriminaalkorras karistatud, maksuvõlgnikud, hankelepingu täitmiseks puuduliku rahavooga vms. Ja kui raamatupidaja ei ole hanke läbiviimisse kohustusliku kooskõlastajana kaasatud, siis ainus, mida eriti julged raamatupidajad saavad sellises olukorras teha, on oma eriarvamust väljendada, ei muud.

Lihtsustatud korras tellitavad teenused

Seadus annab suure hulga teenuste puhul võimaluse tellida neid ilma riigihanke menetlust ellu viimata ehk:

• tuleb lähtuda riigihanke elluviimise üldpõhimõtetest
• tuleb sõlmida kirjalik leping, kui hanke summa on üle 10 000 euro (arvestades siinkohal ka asutusesisese korra nõudeid).

Nimekiri teenustest, mille puhul võib lihtsustatud korras hankida, on toodud CPV määruse VII lisas. Selle määruse nimi on keeruline ja ei ütle ehk midagi, kuid tegemist on väga lihtsa loeteluga teenustest. Määrus on kõigile internetist lihtsasti kättesaadav (nt https://riigihanked.riik.ee/ kust leiate edasi lingi “CPV koodid“)

Raamatupidaja saab siinkohal taas kord jälgida, kas teenused, mida tellitakse lihtsustatud korras, ikka kuuluvad sellesse nimekirja.

Nõuded asutusesisestele kordadele

Riigihangete seadus sätestab erinevaid nõudeid, millised siseregulatsioonid peavad asutuses olema. Nende olemasolus veendumine on taas kord üks tegevusi, mida raamatupidaja saab teha.

• Alates 01.01.2012 peab hankija kehtestama asutusesisese hankekorra, kui tema poolt ühes eelarveaastas planeeritavate asjade ja teenuste riigihangete eeldatav kogumaksumus ületab 80 000 eurot või ehitustööde riigihangete eeldatav kogumaksumus ületab 500 000 eurot.

Hankekord peab muu hulgas reguleerima:

1. riigihanke planeerimise, sealhulgas iga-aastase hankeplaani koostamise ja kinnitamise korra ning tähtpäeva;
2. riigihanke eest vastutava isiku või isikud või nende määramise, sealhulgas hankelepingu täitmise eest vastutava isiku määramise;
3. allapoole lihthanke piirmäära jäävate riigihangete korraldamise korra, mis tagab riigihanke seaduse §-s 3 sätestatud riigihanke põhimõtete järgimise;
4. lihtsustatud korras tellitava teenuse tellimise korra.

• Hankelepingu vorminõue – hankija peab sõlmima kirjalikus vormis hankelepingu üle 10 000 euro maksumusega hanke korral. Oleks mõistlik, kui ka lepingu vorm oleks asutusesiseses korras sätestatud, kuid vale ei ole ka see vorm eraldi kinnitada. Samas, hankelepingutele, mis on alla 10 000 euro maksumusega, tuleb seaduse kohaselt samuti kehtestada asutusesisesed vorminõuded, kuid selleks nõudeks võib olla ka nt kirjaliku lepingu mittenõudmine.

Nimetatud nõuded kordadele ja lepingutele annavad raamatupidajale hea võimaluse küsida, kas hankeplaan on olemas ja kinnitatud, kas hanke eest vastutav isik on määratud, kas kirjalik leping on olemas jms. Kui näiteks hankeplaan on kinnitamata, kas raamatupidaja peaks arve saatma maksmisele? Sisuliselt puudub ju asutuse juhi kinnitus selle ostu tegemiseks.

Lisaks soovitame asutusesisest hangete korras sätestada ka hangetega seotud arvete viseerimisprotsessi (või siis jälgida, et see oleks kooskõlas raamatupidamise sise-eeskirjas sätestatud viseerimisnõuetega). Ka see annab raamatupidajale kindluse – kui arve ei ole nõuetekohaselt viseeritud, ei peaks seda maksmisele saatma.

Kuna kordade koostamine on alati keeruline ja aeganõudev, siis soovitame ühe näitena tutvuda rahandusministeeriumi riigihangete korraga, mis on kättesaadav https://riigihanked.riik.ee/.

Pärast hanke elluviimist

Tavaliselt jälgitakse hanke puhul hoolikalt hanke planeerimise ja menetluse etappi, kuid kui hange on läbi viidud, võitja selgitatud ja leping sõlmitud, hingatakse kergemalt ja loetakse protsess edukalt lõpule viiduks. Nii se tegelikult ei ole. Terviklik hankimisprotsess sisaldab kolme etappi: planeerimine, hanke menetluse elluviimine ja lepingu haldamine, mis omakorda koosneb joonisel mitmetest alategevustest.

Lepingu sõlmimisele järgneb sama oluline faas, kus raamatupidajal on võimalus ja õigus kontrollida. Näiteks kas ostetud teenused/kaubad saadakse õigeaegselt kätte ning hankedokumentides ette antud kriteeriumide järgi? Näitena võib siin tuua ühe asutuse, kes korraldas kütusehanke. Võitja pakkumises oli 5% allahindlus tavapärasest nn bensiinijaama posti hinnast. Kõik toimis – sõidukid ostsid kütust ja arved tulid iga kuu lõpus raamatupidamisele, kes need ka tasumisele suunas. Kuid kellelgi ei tulnud meelde kontrollida, kas lepingus lubatud allahindluse protsenti on arvestatud või mitte. Tegelikult ei olnud ning asutus oli tasunud kaks aastat kallimat hinda, kui lepingus oli ette nähtud.

Julgustame raamatupidajaid jooksvalt ja pidevalt hindama, kas hangetega seotud arved vastavad hankelepingus toodule (õige hind, allahindlused, tarneaegadest mittekinnipidamisel viiviste või trahvide rakendamine jms).

 Euroopa Liidu rahaga seotud hanked

Kõik need, kes hangivad midagi Euroopa Liidu finantseeringuga, peavad riigihangete puhul olema eriti hoolikad. Kahjuks kuulub Eesti riigihangete reeglite rikkumise tõttu nende riikide hulka (eeskätt tänu paarile suurele hankele, milles on eksitud ja mis on äärmiselt kõrge maksumusega), kes on EL-i lubatud rikkumiste rahalise mahu piirile lähedal.

Hanke spetsiifiline ja menetlusliku korrektsuse hindamine ei ole raamatupidaja ülesanne, kuid lihtsad kontrollimeetmed, mida siinkohal saaks jälgida, on avalikustamise nõue ehk kas hankega seotud dokumentides (sh kutsedokumendis, lepingus) ja avalikkusele edastatavas infos on olemas viide, kust raha saadi. Neid, kes on saanud tagasinõude, kuna mingi ehituse valmimisel või asja ostmisel ei ole avalikkusega suhtlemisel märgitud, et tegemist on EL-i finantseeringuga, on mitmeid. Lihtne näide on linnaväljak, mida renoveeriti EL-i finantseeringuga ning mõne aasta möödudes ei ole enam üleval infotulpasid rahastusallika kohta. Kohalik omavalitsus väitis, et infotulbad lõhutakse pidevalt ära ja nad on loobunud nende parandamisest. Paraku on EL-i finantseeringul omad kindlad reeglid, mida tuleb täita teatud aastate jooksul ning nende rikkumine võib kaasa tuua rahalise nõude. Ja igasugune rahaline nõue on raamatupidamisega seotud.

Lõpetuseks veel üks huvitav asjaolu, mis peaks panema mõtlema kõiki, kel kokkupuude EL-i vahenditega. Teatavasti käib Euroopa Komisjoni Kontrollikoda omakorda liikmesriikides auditeerimas EL-i projektide puhul siseriiklike kontrolli teostajaid (olgu selleks siis korraldusasutus, vastutav asutus, sertifitseeriv asutuse või ja auditeeriv asutus). Selliste kontrollide käigus on kinnitust saanud tõsiasi, et riigihangete reeglid on väga keerulised ka kontrollijate endi jaoks. Nimelt on EK Kontrollikoda andnud kõigi EL-i riikide koondstatistika kohaselt 14% EL-i riikide korraldusasutustele hinnanguks “oluliste puudustega / mittetoimiv“. See näitaja peaks ütlema kõigile neile, kes on küll läbinud EL-i projektide raames korraldusasutuse või esmatasandi kontrolli protseduurid ning esitanud ehk ka lõpparuande ja saanud finantseeringu kätte, et tõenäosus, saada ühel päeval kas auditeeriva asutuse või EL-i Kontrollikoja poolt tehtava täiendava kontrolli kaudu ikkagi tagasinõue, sest avastatakse mingi reeglite rikkumine, ei ole välistatud. Kahjuks moodustavad riigihangete nõuete rikkumised 41% kõigist Euroopa Komisjoni avastatud rikkumistest perioodil 2000–2011. Üldjuhul eksitakse:

• pakkumuste hindamisel
• kutsedokumentide  avalikustamisel ja spetsifikatsioonide koostamisel
• hankemenetlus jäetakse läbi viimata või viiakse läbi vale hankemenetluse liigina
• sõlmitakse lisalepinguid ilma uue hanketa
• hanke ulatust muudetakse hanke lepingus

Tagasinõude vältimisel ei aita miski muu, kui olla oma hangete suhtes ülihoolikas ning kriitiline. Raamatupidaja poolt esitatavad detailsed, valusad, kuid asjakohased küsimused on lõppkokkuvõttes igati kasulikud.

Juhendmaterjalid

    otsi internetist “Riigihanke läbiviimise praktilisi nõuandeid toetuse saajale”
    riigihangete juhis 2012 jaanuari seisuga – https://riigihanked.riik.ee/

[1] Allikas: Main audit findings regarding applicatįon of public procurement rules in Member States found in projects co-financed by ERDF and the Cohesįon Fund under cohesįon policy; CC/2011/08 EN