Selle eesmärk on leida vastus küsimusele, kas vastastikuste kindlustusseltside regulatsiooni puudumise puhul on tegemist ebaproportsionaalse ettevõtlusvabaduse riivega ja kas on mõjuvaid põhjuseid, miks selline ühinguvorm ei peaks Eestis lubatud olema. Teiseks on meie soov saada infot, kas praktikas on üldse huvi vastastikuste kindlustusseltside regulatsiooni järgi.
Kui avaliku konsultatsiooni põhjal selgub, et vastastikuste kindlustusseltside regulatsiooni loomine on põhjendatud ja vajalik, on Rahandusministeeriumi eesmärgiks saadud tagasiside põhjal välja töötada tänapäevane vastastikuste kindlustusseltside regulatsioon kooskõlas EL-i õigusega, mis võtaks arvesse teiste riikide parima praktika, kuid arvestaks ühtlasi ka Eesti õigussüsteemi eripärasid.
Uus on ära unustatud vana
Vastastikusel põhinevatel organisatsioonidel on pikk ajalugu, mis ulatub iidsetesse aegadesse, kuid oma tähtsuse saavutasid nad 19. ja 20. sajandil. Vastastikused ühingud pakkusid kaitset tehasetöölistele, farmeritele ja muudele ühiskonnagruppidele, kogudes vahendeid sotsiaalsete ja varaliste riskide vastu (haigus, puue, vanadus jne), olles sellega ka aluseks kaasaaegsele sotsiaalkaitse süsteemile. Olemuselt põhinesid need organisatsioonid põhimõttel, et vastastiku kogutakse vahendeid üksteise võimalike kahjude hüvitamiseks. 19. sajandil levis see idee üle Euroopa.[1]
Eesti kontekstis olid esimesed sellised ühingud vastastikused tule vastu kindlustamise ühisettevõtted Eestimaa vastastikune tulekindlustuse selts (1851. a) ja Liivimaa vastastikune tulekindlustuse selts (1863. a). 1861. a ja 1864. a seadustega muudeti Venemaa linnades, alevikes ja maal hoonete kindlustamine kohustuslikuks. 1867. a seadusega tehti ka Balti talupoegadel hoonete kindlustamine kohustuslikuks. Selle kohustuse täitmiseks asutati valdades „Tulekahju kordadel vastastikku abistamise seltsid“. Enamus viidatud vastastikuse abistamise seltse olid ilma kindla preemiamaksuta (kindlustuspreemiata) ja enamasti ka ilma kindla kapitalita. Tulekahju korral jagati abistamise kohustus liikmete vahel ära ning abistamine toimus enamasti läbi ehitusmaterjali, mis oli vajalik hoone taastamiseks. Rahaline toetus oli pigem harvem. Ühtsed kindlustusmaksed võeti kasutusele alles iseseisvas Eestis. Lisaks valdade vastastikuste abistamise seltsidele oli talunikel võimalik tule vastu kindlustada ka Liivi- ja Eestimaa vastastikustes tulekindlustuse seltsides. Välja võib veel tuua, et Liivimaa vastastikuses tulekindlustuse seltsis oli 1869. a kindlustatud 1080 hoonet, nende hulgas 929 taluhoonet. Eestimaa vastastikuses tulekindlustuse-seltsis oli 1877. a kindlustatud 1274 taluhoonet. Lisaks kindlustati ka vilja, loomi ja majakraami. Lisaks loodi 1865. aastal Suure-Rõngu vastastikune kindlustamise selts rahekahjude jaoks. Iga talupidaja pidi maksma 10 aasta jooksul iga aasta 5 kopikat ühe taalri ees. Kogunenud summat plaaniti hiljem kasutada võimalike kahjude väljamaksmiseks. Juhuks, kui aga sissemaksetest ei jätkuks kahjude kandmiseks, oli ette nähtud võimalus kogukonna liikmete vastutusel laenu võtta ning selle eest kahjud kanda.[2] Esimene ülemaaline vastastikune kindlustusselts hakkas tegutsema Tartus ning kandis nime „Eesti vastastikune tulekindlustuse selts“, mis hiljem hakkas kandma nime „Eesti“. Ülemaaliselt hakkavad tegutsema ka kindlustusselts „Asunik“ (1922), mis hiljem kannab nime „Talu“ (1924). Samuti „Eesti Ühistegelik Kesk-selts“ (1923) ja „Eesti Apteekrite Vastastikune Kindlustusselts“ (1926). Ühistulised kindlustusseltsid võisid kindlustusteenus pakkuda elu-, veo-, õnnetus-, murdvarguse-, klaasi-, koduloomade- ja rahekahjude riskide vastu.[3]
Tänapäeval on vastastikused kindlustusseltsid laialdaselt levinud eelkõige Kesk-Euroopas ja Põhjamaades. Euroopa vastastikuste kindlustusseltside assotsiatsiooni AMICE 2014. aasta andmetel omavad EL-is tegutsevad kindlustusandjad 32,1% kogu EL kindlustusturust, kogudes kindlustusmaksetena kokku 387 miljardit eurot. Vastastikuseid kindlustusseltse on ELis hinnanguliselt umbes 2700 ning nad pakuvad tööd 430 000 inimesele ning teenindavad kokku ca 400 miljonit klienti.[4]
Kehtiva kindlustustegevuse seaduse kohaselt võib Eesti kindlustusandja tegutseda ainult aktsiaseltsina või Euroopa äriühinguna. Teised ühinguvormid lubatud ei ole ning seega ei ole Eestis võimalik kindlustusandjat asutada vastastikuse kindlustusandjana (inglise keeles mutual insurer; eesti keeles ka vastastikune kindlustusselts, vastastikune ühing). Samas, kuni 1995. aasta 1. septembrini võis Eesti kindlustusandja tegutseda ka vastastikuse kindlustusandjana.
Vastastikuste kindlustusseltside definitsioon
Vastastikust kindlustusseltsi võib lühidalt defineerida kui kindlustusseltsi, mida kontrollitakse ja omatakse tema liikmete ehk kindlustusvõtjate poolt ning mis lähtub liikmetevahelisest solidaarsusest ja kindlustusandja jätkusuutlikkusest. Vastastikused kindlustusseltsid on vabatahtlikkuse alusel tegutsevad füüsiliste või juriidiliste isikute grupid, kus liikmed osalevad ühtlasi ka ühingu juhtimises. Solidaarsus väljendub muu hulgas selles, et kõigil on põhikirjas kokkulepitud tingimustel võimalik vastastikuse seltsi liikmeks astuda, samuti liikmelisus lõpetada. Vastastikuste ühingute puhul võib iseloomuliku tunnusena välja tuua demokraatliku juhtimise (igal liikmel on üks hääl). Samas võib hääleõiguse teostamine olla riigiti erinev, st hääletamisel võib lubatud olla ka esindajate kasutamine. Viimasena võib välja tuua, et vastastikustele kindlustusseltsidele on iseloomulik kasumi kasutamine oma liikmete huvides, mis võib väljenduda nii tulevastes väiksemates kindlustuspreemiates, otsestes väljamaksetes või teenuse kvaliteedi parandamises oma liikmete heaks, samuti omavahendite suurendamises või kasutamises ühiskonna või kogukonna heaks üldiselt.[5]
EL-i tasandil võib eristada laias laastus kahte tüüpi vastastikuseid kindlustusseltse. Esiteks vastastikused kindlustusseltsid (inglise k mutual insurance societies või mutual insurance companies) ning teiseks vastastikused ravikindlustusühingud või ravikindlustusseltsid (inglise k mutual benefit/health providence societies). Viimased tegelevad eelkõige erinevate sotsiaalkindlustusteenuste pakkumisega kas riikliku sotsiaalkindlustusele lisaks, sellele täiendavalt või on osa riiklikust sotsiaalkindlustusest, pakkudes töövõimetuskindlustust, pensionikindlustust või ravikindlustust ning teatud juhtudel omavad ja majandavad haiglaid.[6]
Vastastikuste kindlustusseltside võrdlus äriühingust kindlustusseltsidega
Vastastikused kindlustusseltsid on võrreldes aktsiaseltsidega tihti väiksemad, piiritletud tegevusraadiusega ning fokuseeritud teatavatele kindlustusliikidele. Samas ei ole see reegel ning olemas on ka väga suuri vastastikuseid kindlustusseltse. Vastastikuste kindlustusseltside puhul võib eeliseks lugeda seda, et puudub huvide konflikt omanike ja kindlustusvõtjate vahel, kuna nad on ühes isikus. Samas aktsiaseltside puhul on paremad võimalused juhtkonna kontrollimiseks ning soovitud suunas juhatamiseks.
Teoreetilises kirjanduses on välja toodud, et üheks erisuseks vastastikuste seltside ja aktsiaseltsina tegutsevate seltside vahel on kapitali kaasamise viis. Aktsiaseltsid üldiselt kaasavad kapitali oma investoritelt ning seejärel alustavad kindlustuslepingute müüki. Vastastikused seltsid aga kaasavad kapitali läbi kindlustusmaksete, seega on kapitali kaasamine otseselt seotud kindlustuslepingute müügiga. Samas, kuigi aktsiaseltsidel on lihtsam juurdepääs kapitalile, kompenseerivad teoorias vastastikused kindlustusseltsid seda oma kuuluvusega kindlustusvõtjatele ning nende ühistele huvidele ning vähem mitmekesisemale omanikeringile. Nad saavad vajadusel pöörduda oma liikmete poole lisakapitali kaasamiseks. Kapitaliga seoses on kirjanduses veel välja toodud probleem, et aktsiaseltsid sõltuvad suuresti välisest kapitalist. See võib saada probleemiks kriisiaegadel, kui investorid vähendavad oma investeeringuid või kui investeeringute väärtus langeb. Sellisel juhul võivad tegelikud kindlustuspreemiad, mis klientidelt saadakse, olla ebapiisavad riskide katmiseks. Samas vastastikuste seltside puhul seda probleemi ei esine tänu sidemetele kapitali ja kindlustuslepingute vahel, mis muudab vastastikused seltsid turvalisemaks ja jätkusuutlikumaks just kriisiaegadel. Hoolimata sellest, et vastastikuseid ühinguid peetakse kriisidega paremini toime tulevateks, on siiski oluline rõhutada, et selle kohta puuduvad põhjalikumad empiirilised uuringud.
Üldiselt eeldatakse, et vastastikused seltsid on rohkem efektiivsemad ja kliendisõbralikumad tänu oma struktuurile, kus kindlustusvõtjad on ühtlasi ka seltsi omanikud. Samas ühtset seisukohta selles küsimuses siiski kujundada ei saa. Erinevates uuringutes on välja toodud, et seoses teenuse kvaliteedi ning tegevusega ei ole olulist vahet vastastikuste seltside ja aktsiaseltside vahel – mõlemad vormid on võrdselt edukad ühikukulu haldamisel ning kasumi osas. UK-s läbi viidud kliendirahulolu uuringust tuli aga välja, et vastastikused seltsid pakuvad suure tõenäosusega paremat teenindust, aga lisaks sellele on kliendid ka paremini meelestatud kindlustusteenuse kui sellise osas üldiselt, hoolimata sellest, et nad ei pruugi ise teadvustadagi, et nad kasutavad vastastikuse seltsi teenuseid. Viimase tähelepanekuga seoses on siiski välja toodud, et klientide rahulolu ei pruugi olla otseselt sõltuvuses seltsi ühinguõiguslikust vormist, vaid seltsi suurusest. Väiksematel seltsidel on lähedasemad suhted oma klientidega ning seega pakuvad nad ka paremat teenust. Kuna aga väiksemad seltsid on tihti ka vastastikused seltsid, saab kaudselt väita, et nad pakuvad ka paremad ja kliendile orienteeritud teenust. Kõikide nende uuringute tulemuste juures tuleb siiski arvestada, et need on ühe riigi põhised, mis mõjutab ka tulemust. Ühtegi võrdlevat analüüsi või üle Euroopalist analüüsi sel teemal seni tehtud ei ole.[7]
Kindlustusturg on väga mitmekesine turg, mis katab väga eripalgelisi riske ning teenindab väga erinevaid ühiskonna gruppe, kellel kõigil on omale iseloomulikud nõudmised, soovid ja eelistused. Seda mitmekesisust võib näha ka ühe põhjendusena, miks peaks olema võimalik kindlustusteenust pakkuda erinevates ühinguvormides. Teoreetiliselt on võimalik, et vastastikused kindlustusandjad toovad turule kindlustusteenuseid, mida täna turul ei pakuta. See suurendaks omakorda klientide valikuvabadust, sh võimaldaks klientidel kindlustada end riskide vastu, mis täna võimalik ei ole. Lisaks võiks vastastikuse kindlustusandja asutamine teoreetiliselt olla üheks võimaluseks kohustuslike vastutuskindlustuste puhul, kus nt kohustuslik vastutuskindlustus on sätestatud ühe eriala esindajatele. Teoreetiliselt võiks see kõne alla tulla nt arstide vastutuskindlustuse puhul, kui vastav kindlustus oleks kehtestatud kohustusliku kindlustusena ehk seaduses sätestatakse kindlustamise kohustus, kuid subjektid võivad turult valida sobiva (era)kindlustusandja. Sellisel juhul oleks huvitatud subjektidel üheks alternatiiviks selline kindlustusandja ise vastastikuse kindlustusandjana luua. Sama võiks teoreetiliselt võimalik olla ka tööõnnetus- ja kutsehaiguskindlustuse puhul, kui selline kindlustus loodaks kohustusliku kindlustuse vormis. Läbi konkurentsi suurenemise võib mõju olla ka kindlustusteenuse hinnale ja kvaliteedile ehk potentsiaalsetele klientidele võib teenus odavamaks ja/või kvaliteetsemaks muutuda. Tihenev konkurents võib muuta täna tegutsevaid kindlustusandjaid innovaatilisemateks. Kui kindlustusandja analüüsib seoses konkurentsi suurenemisega paremini läbi klientide ootuseid, võib see kaasa tuua parema teenuse.
Kokkuvõtteks
Kuna kehtiva õiguse kohaselt ei tohi kindlustusandjat asutada vastastikuse kindlustusandjana, võib olla tegemist võimaliku ettevõtlusvabaduse riivega, mis ei pruugi olla proportsionaalne ega põhjendatud. Mida intensiivsem on ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad aga olema sekkumist õigustavad põhjused. Samas ei ole teada täpsed põhjused, miks otsustati alates 1995. aasta 1. septembrist loobuda kindlustusandja õigusest tegutseda ka vastastikuse kindlustusseltsi vormis. Eelpool tulenev ei tähenda, et tegemist on tingimata ettevõtlusvabaduse ebaproportsionaalse riivega, kuid kuna vastavat analüüsi tehtud ei ole, ei ole võimalik ka vastupidisele seisukohale asuda.
[1] „Study on the current situation and prospects of mutuals in Europe . Final report.“ Broek, S et al. Brüssel, 2012, lk 38-39. http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/10390/attachments/1/translations/en/renditions/pdf
[2] Ühistegevuse Üldkursus. I osa. Ühistegevuse ajalugu. Tartu, 1936, lk 74–75.
[3] Ibid, lk 96.
[4] Market InSights Europe 2014 http://www.amice-eu.org/Download.ashx?ID=58082
[5] Vt täpsemalt „Study on the current situation and prospects of mutuals in Europe . Final report.“ Broek, S et al. Brüssel, 2012, lk 30.
[6] „The role of mutual societies in the 21st century.“ Grijpstra, D et al Brüssel, 2011, lk 7.
[7] Vt vastastikuste kindlustusseltside ja äriühingust kindlustusseltside võrdluse kohta täpsemalt „The role of mutual societies in the 21st century.“ Grijpstra, D et al Brüssel, 2011, lk 60-64.
