Senine majanduslikule sisule keskenduv riigieelarve kirjeldab, millist liiki kaupu riik ostab – kas palkab inimesi, ostab kaupu või annab raha edasi. Läbipaistmatuks jääb, millist väärtust ostetud kaupadega kodanikele luuakse.

Tegevuspõhine eelarve seab esikohale kodanikele pakutava väärtuse ja valitsuse seatud eesmärkide rahastamise. See võimaldab sisulisemat eelarvearutelu – keskendumist valikutele, milliste teenuste osutamine ja eesmärkide saavutamine on esmatähtis ja millised käivad ületavad meie tegelikke võimalusi.

Senine eelarvearutelu näeb tihti välja kui vaidlus südametute küünikute ja sentimentaalsete ullikeste vahel. Oscar Wilde nimetab komöödias “Leedi Windermere’i lehvik” küünikuks inimest, kes teab kõige hinda, kuid ei tea millegi väärtust. Sentimentaalne olevat aga inimene kes peab kõike absurdselt väärtuslikuks, kuid ei tea millegi turuhinda.

Eelarvete koostamisel ehk võimaluste ja vajaduste tasakaalu viimisel jagatakse riigis justkui rollid, kus küünikud räägivad vaid võimaluste piiratusest ja sentimentaalsed vajadustele vastamise paratamatusest. Nimetagem neid osapooli näiteks finantsjuht Külli Küüniline ja valdkonnajuht Siim Sentimentaalne. Need kaks osapoolt ei jõuaks omavahel kunagi kokkuleppele, kui poleks kindlaid tähtaegu ja lõplike otsuste tegijat – tippjuhti Tarmo Talupojamõistust.

Õnneks Tarmo Talupojamõistus teab, et eelarve koostamist ei võimalda lõpuni viia ei sentimentaalsed hüüded ega küüniline keskendumine kokkuhoiule. Tõele ei vasta Siimu kurtmine, et kõik vajadused on võrdselt olulised ja kui nendeks kohe kogu raha ei leita, siis kukub maailm kokku. Teisel viisil takistab hea eelarve kokkupanekut Külli, kelle keskendumine asjade maksumusele ja etteheited, et Siim ei suuda panna vajadusi tähtsuse järjekorda. Valikuid ei saa teha asjade hinna põhjal, vaid ainult väärtuse abil. Hinna teadmine aitab mõista, kui palju mida osta saaks, kuid mitte seda, mida tasub osta. Senine riigieelarve kirjeldab palju selgemalt asjade hinda kui nende väärtust. Rahandusministeeriumisse jõuab vahel eelarvetaotlusi, milles puudub prioriteetsuse järjekord.

Valitsus on otsustanud, et eelarve tegemine Eesti inimeste ja ettevõtete huvides on aga just riigi pakutav väärtus. Paremate teenuste pakkumiseks ja keskkonna loomiseks peab riik kasutama vahendeid säästlikumalt, tõhusamalt ja mõjusamalt.

Eesti riigi finantsjuhtimises toimub lähiaastatel rida muudatusi. 2015. aastal ametisse astunud valitsuse algatatud riigireformi üks eesmärk on siduda hind ja väärtus selgemalt ehk tugevdada avaliku sektori strateegilist planeerimist, juhtimist ja seiret ning suurendada riigieelarve läbipaistvust. Selle saavutamiseks on valitsus teinud otsuse minna aastaks 2020 samm-sammult üle tegevuspõhisele eelarvele.

Tegevuspõhine riigieelarve on vahend asjade ning hinna sidumiseks riigi finantsjuhtimises, mitte eesmärk iseeneses. Senine majandusliku sisu põhine riigieelarve kirjeldab hästi, millistele sisenditele raha kulub, kuid selgitab palju pealiskaudsemalt, mida iga kulutatud euro eest Eesti inimestele pakutakse. Samas on riigil rida arengukavasid, mis kirjeldavad tegevusi, millega tahetakse inimestele pakkuda paremat tervist, haridust, suuremat turvalisust jne.

Käimas on avalike teenuste kaardistamine, mis kirjeldavad põhjalikult väärtusi, mida riigi tegevusega soovitakse ühiskonnale pakkuda. Kuid nende tegevuste ja teenuste taga kas puuduvad rahasummad või ei ole need arvud seotud arusaadaval viisil eelarve ja raamatupidamisandmetega. Lühidalt: me teame, milline on eelarvekulude majanduslik sisu kontoplaanis, kuid ei tea, milline on enamiku avalike teenuste osutamise hind kodanikele.

Muudatusi on valmistatud ette aastaid: riigikogu võttis 2013. aastal vastu uue riigieelarve koostamist suunava seaduse, 2016. aasta riigieelarves on esimese valitsemisalana haridus- ja teadusministeeriumi eelarve tegevuspõhine. Ministeeriumides on käimas 2017. aasta riigieelarve koostamise eeltöö ning 2017. aasta riigieelarve koostatakse tekkepõhise arvestuspõhimõtte kohaselt. Tekkepõhisele eelarvele üleminek on üks hilisema tegevuspõhisele eelarvele ülemineku eeldus. Nende sammude lõppeesmärk on jõuda riigi finantsjuhtimises olukorrani, kus eelarve koostamisel on selge, kui palju riik igale valdkonnale, tegevusele ja teenusele raha eraldab.

Eesti üks pidevalt keerulisemaks muutuv ülesanne on teha paremaid otsuseid olukordades, kus piiratud ressursse suunatakse keeruliste väljakutsete lahendamiseks. Eesti suhteliselt kõrge ja kasvav arengutase muudab valikud üha keerulisemaks. Uute väljakutsete lahendamisel saab aina harvem tugineda teiste riikide edukatele kogemusele. Pigem tuleb lahendada esmakordseid poliitikaväljakutseid.

Edukas lahendamine eeldab vajalikke ressursse, mida saab edukalt jagada ka mitme organisatsiooni vahel. Võimet viia strateegiliselt valitud lahendus ka ellu ja õppida tehtud otsuste tagajärgedest ning kasutada neid praktilisi kogemusi uute otsuste langetamisel. Strateegilise juhtimise ja finantsjuhtimise arendamisel on tähelepanu just valitsemisalade ülese koostöö parandamisel, avaliku raha kasutamise selguse suurendamisel ning raha kasutamisel saadud kogemuste toomisel uute otsuste sisendiks. Ühe kasutatuima, OECD tulemuspõhise eelarve klassifikatsiooni kohaselt on Eestis juba praegu kasutusel tulemuspõhine eelarve.

Tulemus- ja finantsinformatsiooni suurem kasutamine otsuste tegemise sisendina eeldab tulemusinformatsiooni kvaliteedi olulist tõstmist ning struktureerimist viisil, mis lubab seda kasutada finantsinformatsiooniga seotult. Tegevuspõhisele eelarvele minnakse üle vastavalt ministeeriumide valmisolekule, huvile ja võimalustele. Tegevuspõhisele eelarvele ülemineku ettevalmistustega on alustanud siseministeerium, sotsiaalministeerium, kaitseministeerium ja rahandusministeerium. Ülemineku lõpptähtajaks on valitsus seadnud aasta 2020, mis tagab järgmise ELi rahastamisperioodi eel tegevuspõhise eelarve vaate olemasolu kogu valitsuse tegevuse ulatuses.

Muudatuste elluviimiseks on vajalik luua üleminekut toetav tugisüsteem. Loodud on seadusandlik raamistik, riigi tasandi metoodilised juhendid ja vajalik kompetents rahandusministeeriumis.

Jätkame tööd üleminekut toetavate arendustegevuste elluviimisel: vastavalt saadud kogemustele metoodiliste juhendmaterjalide täiendamisel ning õigusaktide korrigeerimisel, infotehnoloogilise toe arendamisel ning koolitamisel ja nõustamisel.