Majanduskasvu allikad ja maksupoliitika roll
Maksud mõjutavad ettevõtete ja majapidamiste valikuid säästmise või tarbimise kasuks, aga ka seda, kui palju haridust omandada või tööl käia. Käitumist moonutav mõju sõltub sellest, kui palju ressursse erasektorilt ära võetakse (maksukoormuse suurus), ning sellest, mida maksustatakse (maksude struktuur). Seejuures ei pruugi maksukoormuse suuruse mõju majanduskasvule olla ühene, sest ühelt poolt võetakse küll erasektorilt ressursse vähemaks, kuid teisalt kasvavad ka valitsuse kulutused, mis võivad seda kompenseerida. Kuna valitsemissektori suurus peegeldab ühiskondlikke eelistusi nii avalike hüvede pakkumisel kui ka ümberjaotamisel, keskendutakse enamasti maksude struktuurile kui poliitiliste eesmärkide saavutamise vahendile (Arnold 2008).
OECD on koostanud maksude pingerea selle põhjal, kuivõrd need mõjutavad majanduskasvu (Johansson 2008). Kõige kahjulikumaks võib nende hinnangul pidada ettevõtte tulumakse, seejärel sissetulekumakse ja tarbimismakse. Kõige vähem mõjutavad majanduskasvu varandusmaksud.
Neoklassikalise kasvuteooria järgi (Solow 1970) tuleneb majanduskasv tootmistegurite – tööjõu ja kapitali – kasvust ning tehnoloogilisest arengust. Mida rohkem on tootmiskapitali ja tööjõudu või mida haritumad on töötajad, seda rohkem on majandusel potentsiaali kasvada. Sellest tulenevalt pidurdab majanduskasvu kõige enam tööjõu ja investeeringute maksustamine.
- Mikrotasandil mõjutavad tööjõumaksud tööjõunõudlust ja -pakkumist, vähendades nii töötajate soovi oma tööjõudu pakkuda kui ka ettevõtete soovi töötajaid palgata, samuti majandusagentide huvi teenida maksustatavat tulu. Mõju suurus oleneb tööjõunõudluse ja -pakkumise elastsusest ehk mida enam reageerivad majandusagendid maksudele, seda suurem on võimalik efektiivsuse kadu. Üldiselt on leitud, et elastsus on suurem madalapalgalistel ja naistel, kes on suurema tõenäosusega pere väiksema sissetuleku teenijad (ingl second-earners) (Wöhlbier jt al 2014).
- Töötajate tulu maksustamine mõjutab huvi hariduse omandamise ja kutseoskuste täiendamise vastu, sest investeering haridusse on seda tasuvam, mida suurem on hilisem netopalk. Seejuures võib osa tööjõumaksude muutmise mõjust majanduskasvule avalduda alles siis, kui uute maksude tingimustes valiku teinud inimesed tööturule jõuavad.
- Kapitalitulu maksustamist peetakse kahjulikuks, sest see vähendab huvi säästa ja investeerida. See mõju on eriti oluline, sest põhivara koguneb aastate jooksul. Kuna majanduse kasvuvõime sõltub soetatud kapitali hulgast, mõjutavad ühe perioodi investeerimisotsused ka järgmiste aastate majanduskasvu.
Kui põhivara akumuleerumisega kaasnev majanduskasv ajapikku aeglustub (koos põhivara mahuga suureneb ka selle kulum) ning tööjõu kasv on piiratud, siis tehnoloogiline areng võib toetada majanduskasvu püsivalt. On leitud, et näiteks investeeringud inimkapitali ning teadus- ja arendustegevusse, aga ka ettevõtlikkuse suurendamine toovad kaasa positiivseid välismõjusid. Maksupoliitikas on siingi võtmekohaks nii põhivarasse, innovatsiooni kui ka inimkapitali tehtud investeeringute soosimine – maksukoormuse vähenedes muutuvad need tasuvamaks.
Selleks et vähendada moonutavaid tööjõumakse nii, et eelarvetulud ei muutuks, soovitavad rahvusvahelised institutsioonid, nagu OECD ja Euroopa Komisjon, nihutada maksukoormust tööjõult tarbimisele. Tarbimismakse, sealhulgas eelkõige laia maksubaasiga makse, peetakse üldiselt majandust vähem moonutavaks, sest need ei mõjuta otseselt tööjõupakkumist. Lisaks parandab maksukoormuse nihutamine tööjõult tarbimisele lühiajaliselt riigi ekspordi hinnakonkurentsivõimet, tõstes küll siseriiklikku inflatsiooni, kuid alandades kohalikke tootmiskulusid (Attinasi jt al 2016).
Tehnoloogilist arengut toetavad ka otseinvesteeringud, millega kaasneb tehnoloogiasiire. Siin muutub eriti oluliseks maksusüsteemi konkurentsivõime rahvusvahelises võrdluses, sest ettevõtlus on muutunud globaalsemaks ning ettevõtted saavad oma asukohta muuta. Kui seni on juttu olnud maksude struktuurist või selle muutustest, siis rahvusvahelises konkurentsis mängib rolli ka maksude suurus.
Maksude struktuur Eestis ja teistes Euroopa riikides
Maksustruktuuri järgi võib Euroopa Liidu riigid jaotada vanadeks liikmesriikideks, Põhjamaadeks ning uuteks liikmesriikideks (1), kuhu kuulub ka Eesti. Eesti maksustruktuur erineb paljuski Põhjamaade, kuid ka vanade liikmesriikide maksustruktuurist, kus tööjõumaksud on valdavalt progressiivsed ja maksumäärad kõrgemad. Nagu ka teistel 1990-ndatel taasiseseisvunud riikidel, oli Eestil võimalus luua oma maksusüsteem nullist, järgides rahvusvahelisi soovitusi. Sellest tulenevalt on loodud võimalikult lihtne ja majanduskasvule orienteeritud maksusüsteem, kus on tähtis koht laia baasiga tarbimismaksudel ning tulud on maksustatud ühtse määraga. Võrreldes teiste arenenud riikidega on Eesti maksureeglistik üsna lihtne ja erandeid vähe.
2016. aasta andmetel oli Eestis maksukoormus 35% SKP-st, mis on ligi 5 protsendipunkti madalam kui Euroopa Liidus keskmiselt. Seejuures tuleb arvestada, et viimastel aastatel on Eestis kasvanud kiiremini palgad ja tarbimine, mis on kõrgemalt maksustatud, ning seetõttu on osa maksukoormuse tõusust seotud majanduskasvu struktuuriga.
Toote- ja tarbimismaksud andsid maksutulust 44%, mida on 11 protsendipunkti rohkem kui Euroopas keskmiselt. Ka suhtena tarbimiskulutustesse on kaudsete maksude osakaal Euroopa keskmisega võrreldes kõrge. Suur osa erinevusest tuleb käibemaksust ning seejuures mitte käibemaksu standardmäärast, vaid sellest, et Eestis kasutatakse soodusmäära suhteliselt vähe.
Füüsilise isiku tulumaks andis 2016. aastal 17% maksutulust ehk 4 protsendipunkti vähem kui Euroopa Liidus keskmiselt. Tulumaksu osakaalu hoiab madalana väheprogressiivne maksusüsteem (sissetuleku suurenedes maksukoormus oluliselt ei tõuse), mis ühelt poolt soodustab tööjõupakkumist, ent samas piirab riigi eelarvevõimalusi. Koos sotsiaalmaksetega moodustasid tööjõumaksud ja -maksed kogu maksutulust 51%, mis jääb ikka alla Euroopa Liidu keskmise. Vaadates tulumaksu ja sotsiaalmaksude osakaalu tööjõukuludes, selgub, et Eestis on tööjõud madalamalt maksustatud kui Euroopas keskmiselt. Siinkohal ei ole tehtud vahet, kas maksukohustus on tööandjal või töötajal. Sotsiaalkindlustusmakse tasub siiski tulumaksust eraldi käsitleda, sest need on seotud riigi sotsiaalkindlustussüsteemi ülesehitusega. Kui näiteks riigi tervishoiusüsteem tugineb suuremas osa erakindlustusele, on riiklikud sotsiaalmaksud küll madalad, kuid inimeste püsikulud tervishoiuteenustele suuremad.
Eesti maksusüsteemi suurim eripära on juriidilise isiku tulumaks, millega maksustatakse ainult jaotatud kasum. Seadus võeti vastu aastal 2000 eesmärgiga soosida ettevõtete investeerimistegevust. Selline maksuhetke edasilükkamise skeem on rahvusvahelises võrdluses üsna ainulaadne. Ehkki Eesti ettevõtted maksavad dividende ebakorrapäraselt (Sander jt al 2013), on ettevõtete tulumaksust saadav tulu võrreldav Euroopa Liidu keskmisega, moodustades möödunud aastal 2% kogu maksutulust ehk 1 protsendipunkt vähem kui Euroopa Liidus keskmiselt. Suhtena ettevõtlussektori kasumisse (SKP statistika näitaja „tegevuse ülejääk ja segatulu“) oli juriidilise isiku tulumaksu osakaal 2 protsendipunkti madalam kui Euroopa Liidus keskmiselt.
Selleks et maksusüsteemi kaudu majanduskasvu soodustada, ilma et riigi tulud väheneksid, on maksukoormust nihutatud tööjõult tarbimisele enamikus Euroopa Liidu riikides. See on pikemaajaline protsess, mis hoogustus peale majanduskriisi. Ka Eesti valitsus on seda strateegiat juba pikemat aega järginud ning tööjõu maksumäärade alandamist (ja maksuvaba tulu tõstmist) on eelarves kompenseeritud tarbimismaksude tõusu ning maksubaasi laiendamisega. Selline areng jätkub lähiaastatel, mil valitsus plaanib reformida füüsilise isiku tulumaksu süsteemi, tõusevad mitmed aktsiisid ja lisandub uusi tarbimismakse.
Maksustruktuuri põhjal võib seega järeldada, et Eesti maksusüsteem on üsna kasvusõbralik, tuginedes suures osas tarbimismaksudele ning väheprogressiivsele tulumaksusüsteemile. Rahvusvaheliselt peetakse Eesti maksusüsteemi konkurentsivõimeliseks eelkõige seetõttu, et maksukoormus on võrreldes teiste arenenud riikidega suhteliselt madal, erandeid on vähe, valdavalt on kasutusel ühtne maksumäär (ingl flat tax rate) ning ettevõtete kasum ei ole maksustatud. USA mõttekoda Tax Foundation, kes koostab igal aastal edetabelit OECD riikide maksusüsteemi konkurentsivõime kohta, seadis Eesti 2016. aastal esikohale.
Ülevaates on kirjeldatud küll peamiselt maksude võimalikku mõju majanduskasvule, kuid mõistagi ei ole majanduskasvu soodustamine valitsuse maksupoliitika ainus eesmärk. Kogutud maksutulu peab tagama soovitud mahus tulude ümberjaotuse ühiskonnas ja avalike hüvede pakkumise. Näiteks loob ühtne madal maksumäär küll ettevõtjatele soodsa keskkonna, kuid ei pruugi tuua riigile ümberjaotamiseks piisavalt tulu. Seega tuleb maksupoliitika kujundamisel kaaluda erinevaid kriteeriume ning nende plusse ja miinuseid.
(1) Eraldi rühma võiks moodustada ka nendest väikeriikidest, kus on ebaproportsionaalselt suur osa ettevõtlusmaksudel, sest mitmesuguste soodustuste tõttu on seal palju rahvusvahelist kapitali (Küpros, Iirimaa, Malta, Luksemburg).
