• miks on vaja ja kuidas saab suurendada väikese ja keskmise suurusega ettevõtete osakaalu riigihangetes ning
• kuidas on riigihangete kaudu võimalik toetada erinevates riigile olulistes valdkondades eesmärkide saavutamist.

Riigihankepoliitika elluviimine ja selle raames eesmärkide saavutamine sõltub eelkõige hankijatest ning nende poolt elluviidavast hankepraktikast. Riigil on siin mitmeid võimalusi läbi hankepraktika kujundamise erinevate valdkondlike eesmärkide saavutamise toetamiseks.

Väikese- ja keskmise suurusega ettevõtete hangetel osalemist on vaja toetada

Riigihankepoliitika üks prioriteet on tagada juurdepääs riigihankelepingutele ka väikese ja keskmise suurusega ettevõtetele (VKE). See on ka üle-Euroopaliselt üks riigihankepoliitika strateegilistest eesmärkidest ja sellele pöörati palju tähelepanu möödunud aastal riigihangete seaduse eelnõu menetlemisel. Riik on suurostja ning hangib üldjuhul nii kvantitatiivselt kui ka rahalises mahus pigem suuri koguseid, mistõttu riigihangetel kipuvad eelist omama suuremad ettevõtted. Euroopa Komisjoni soovituse¹ alusel loetakse suurettevõtteks kõiki ettevõtteid töötajate arvuga üle 250 inimese, aastase käibega üle 50 miljoni euro ja/või aastase bilansimahuga üle 43 miljoni euro.

Eestis kui Euroopa mõistes väikeriigis ei ole suurettevõtete domineerimine riigihankemaastikul seni teadaoleva info põhjal nii valdav olnud kui mõnes Euroopa suurriigis, kuid 2016. aasta andmete alusel võib siiski väita, et ka meil on riigihankelepingute „võitmine“ tõenäolisem just suurettevõtete jaoks.

Üle poole riigihangete rahalisest mahust võidavad suured ja keskmised ettevõtted

Riigihangetes osalenud ettevõtete suuruse kohta oleme riigihangete registris statistikat kogunud viimased paar aastat. Eelmisel aastal alustatud hangetest moodustas suurettevõtetega sõlmitud lepingute osakaal 13% ning ülejäänud 87% riigihankelepingutest on sõlmitud VKE-dega.

Keskmise suurusega ettevõte, mis on Euroopa Komisjoni soovituse¹ mõistes küll VKE, on Eesti mõistes siiski juba suur ettevõte, kuna Eesti on väikeriik. Keskmise suurusega ettevõtetega sõlmiti 2016. aasta riigihangete tulemusel lepinguid 22% juhtudest.  Suurte ja keskmise suurusega ettevõtetega sõlmitud lepingute rahaline maht moodustas aga aasta jooksul sõlmitud riigihankelepingute rahalisest mahust tervelt 55% ehk isegi üle poole. Eesti ettevõtlusmaastiku alustalaks on samas just mikro- ja väikese suurusega ettevõtted, kes moodustavad 99% ettevõtete arvust, kuid kellele jääb riigihangete rahalisest mahust alla poole.

Samal ajal on Eesti jaoks jätkuvalt probleem olnud ka riigihangete raames üsna väike konkurentsitase, mis on olnud viimastel aastatel tasemel ca 3,5 pakkujat ühe hanke kohta. Kuna suurettevõtetest on juba praegu riigihankelepingutega seotud 90%, samal ajal kui VKE-dest vaid alla 3%, siis ilmselgelt tuleb riigihangete raames konkurentsi suurendamiseks panustada just VKE-dele.

Hankijad peavad kaaluma hangete „tükeldamist“, et parandada VKE-de osalemisvõimalusi

Selle aasta 1. septembril jõustunud uus riigihangete seadus toetab VKE-de riigihangetele paremat juurdepääsu. Seadus näeb ette, et üle riigihanke piirmäära soetuste (asjad ja teenused üle 60 000 euro ja ehitustööd üle 150 000 euro) puhul peab hankija alati kaaluma võimalust hange väiksemateks osadeks jagada, et kaasata hankele rohkem pakkujaid just eelkõige VKE-de seast. Samas see tähendab, et menetlusreeglite valikul summeerimispõhimõtet järgides võib tekkida hankijale täiendav töökoormus. Hankija peab leidma vastuse küsimusele, kas suurendada oma vaeva väikeettevõtluse kui Eesti ettevõtlusmaastiku alustala toetamise nimel või leida põhjendusi hangete osadeks jagamisest loobumiseks ning seeläbi lihtsustada ja kiirendada hankemenetluse läbiviimist?

Arvestades hankemenetluse läbiviimise protsessi keerukust ning mitmetahulisust, ei saa hankijale pahaks panna, kui uues seaduses jõustunud hanke osadeks jagamisest loobumise põhjendamise kohustust nähakse pigem tülika töökoormust tekitava lisamurena kui laia mõju omava, Eesti ettevõtlusmaastikku ja seeläbi ka majanduskasvu ning –arengut toetava meetmena. Samas võidab Eesti sellest sättest vaid juhul, kui selle eesmärk leiab laiemat mõistmist, toetust ning kasutamist. Riigi majanduse heaolu alus on võimalikult laialdane ettevõtete edu, mistõttu ongi oluline mõista antud regulatsiooni laiemat eesmärki, et hangete väiksemateks osadeks jagamisega parandada VKE-de konkurentsivõimalusi riigihankelepingutele juurdepääsuks.

Eeldades, et hanke väiksemateks osadeks jagamise säte leiab hankijates mõistmist ning selle kasutamise tulemusena realiseerub loodetud mõju konkurentsi suurenemise näol läbi täiendava VKE-de turulepääsu, kerkib vaatluse alla uus aspekt. Läbi konkurentsi suurenemise on oodatav ka lisanduv hinnasurve. Sellise arengu puhul jätkuvalt ka kvaliteedi säilimise ja tõusu tagamiseks ning riigihankepoliitika sekundaarsete eesmärkide saavutamise toetamiseks omandab veelgi enam tähtsust pakkumuste hindamisele kvaliteedikriteeriumide seadmine ehk hindamisel majandusliku soodsuse kasutamine.

Majanduslikult soodsaim – kvaliteet optimaalse hinnaga

Seni on üsna laialt juurdunud arvamus, et riik peab tulenevalt riigihangete seadusest alati eelistama odavaima hinnaga pakkumust. Tegemist on eksiarvamusega, mis ei ole kooskõlas olnud seadusandja sooviga juba vähemalt viimased 10 aastat. Kuid eelnevate aastate laialt levinud praktika tõttu, kus pakkumuste hindamisel on valdavalt lähtutud madalaimast hinnast, on antud müüt olnud äärmiselt visa kaduma.

Kuna Eestis on läbi aastate olnud pakkumuste hindamine lähtuvalt madalaimast hinnast eelistatud (2015. aastal 85% ja 2016. aastal 84% ulatuses) ja seda on toetanud ka senine vaidlustuskomisjoni ja kohtute praktika, on seadusandja olnud keerulise valiku ees. Tuleb suunata hankijaid kaasama pakkumuste hindamisse ka kvaliteedikriteeriume, samal ajal jättes siiski võimaluse ka madalaimast hinnast lähtumiseks. Kvaliteedikriteeriumide kasutamine muudab nii hanke ettevalmistamise kui ka läbiviimise hankija jaoks tihtipeale keerukamaks ning aeganõudvamaks, mistõttu on ka madalaima hinna eelistamine mõistetav, kuid mitte siiski soositav.

Kui konkurentsi suurenemine toob riigihanketurule täiendavad pakkujad, kuid jätkub laialdaselt pakkumuste hindamine lähtuvalt üksnes madalaimast hinnast, tekib oht senise eksiarvamuse täiendavaks juurdumiseks ning ettevõtted keskenduvad pakkumuste esitamisel kvaliteetsete toodete või teenuste pakkumise asemel eelkõige madala hinna pakkumisele ning kvaliteet võib seeläbi jääda teisejärguliseks. Samuti nõrgendab madalaima hinna survel odavate toodete või teenuste pakkumine VKE-de konkurentsivõimet. Tegemist oleks riigile pikas perspektiivis kahtlemata ebasoodsa arenguga, mistõttu on paralleelselt konkurentsi suurendamise soodustamisele äärmiselt oluline teadvustada pakkumuste hindamisel kvaliteedikriteeriumide määramise olulisust.

Kvaliteedikriteeriumid hangetes toetavad poliitikaid mitmes valdkonnas

Kvaliteedikriteeriumide kaasamisel pakkumuste hindamisele on võimalik välja selgitada tervikuna majanduslikult soodsaim pakkumus, kuid lisaks on seeläbi riigil võimalik suunata ning soodustada läbi riigihangete ka erinevate teiste valdkondade poliitikaid ning realiseerida strateegilisi eesmärke ehk riigihankepoliitika sekundaarseid eesmärke. Ka Euroopa Liidu riigihangete direktiivid rõhutavad võimalust ja vajadust toetada riigihangete kaudu sotsiaalsete ning keskkonnahoidlike eesmärkide saavutamist ning arendada innovatsiooni.

Eesti on nendest eesmärkidest enim saavutanud keskkonnahoidlike hangete edendamisel. Keskkonnahoidlikke tingimusi sisaldavate hangete rahaline maht on viimastel aastatel olnud kasvamas ja eelmisel aastal moodustasid keskkonnahoidlikud hanked riigihangete rahalisest mahust juba 18%. Riigihangetele keskkonnahoidlike tingimuste lisamisel saab riik olla suunanäitajaks keskkonnasäästlikkuse edendamisel. Läbi hanketegevuse saab riik tekitada nõudlust keskkonnahoidlike toodete ja teenuste järele ning seeläbi soodustada keskkonnahoidlike toodete või teenuste laiemat pakkumist ning ühtlasi keskkonnapoliitika elluviimist.

Riigihangete läbiviimisega saab riik edendada ka sotsiaalpoliitikat läbi sotsiaalsete kriteeriumide lisamise riigihangetesse, tekitades nõudlust sotsiaalselt haavatavate isikute kaasabil toodetud või pakutud asjadele või teenustele. Ka selles vallas on esimesed praktilised kogemused olemas.

Sarnaselt on riigil võimalik läbi erinevate toodete või teenuste kvaliteeti või omadusi kirjeldavate kriteeriumite seadmise olla turul soovitud valdkondades nõudluse tekitajaks kui ka seeläbi suunanäitajaks uute arengusuundade tekitamisel ja soodustamisel.²

Riigi vajadus toodete, teenuste ja ehitustööde järele tekitab turul iga-aastaselt üle 2 miljardi eurose nõudluse, mille kujundamisel saab riik riigihanget kasutada mitmekülgse strateegilise töövahendina, et toetada erinevate valdkondlike eesmärkide saavutamist. Riigihangete kaudu saab riik läbi eriilmelise nõudluse tekitamise toetada majandusarengut, sotsiaal- ja keskkonnapoliitikat, innovatsiooni edendamist ja soovi korral ka teisi valdkondi.

Kahtlemata on riigihangete valdkonnas veel palju olulisi küsimusi, mis on tekitanud elavat vastukaja ning avalikke arutelusid valdkonnas toimuvate arengute üle. See omakorda tõendab, et hankijate poolt elluviidav hankepraktika on mitmeti oluline ja omab laialdasemat mõju kui pelgalt ühe hankega tulemuse saavutamine.

¹ 2003/361/EÜ võeti vastu 6. mail 2003 ning jõustus 1. jaanuaril 2005 ning seda kohaldatakse kogu poliitika, kõikide programmide ja meetmete suhtes, mida komisjon VKE-de suhtes teostab.

² Rahandusministeeriumi riigihangete poliitika alalehelt kasuliku teabe alt leiab keskkonnahoidlike, sotsiaalsete ja innovaatiliste hangete edendamise kohta juhendmaterjale, mille on välja töötanud vastavate valdkondade eest vastutavad ministeeriumid.