Nii tulemusvaldkonna kui ka programmi jaoks ette nähtud kulud ja investeeringud kattuvad euro-eurolt justiitsministeeriumi eelnimetatud kulude ja investeeringutega. Lihtsalt korratakse arve. Ehk siis kogu justiitsministeeriumi valitsemisala jaoks ei anna riigikogu oma vastuvõetud riigieelarvega muud siduvat käitumisjuhist, kui see, et kulutage seda 169,4 miljonit eurot aasta jooksul, nagu tahate," kirjutas Holm.
Tema sõnul saab kindlasti saab sellele etteheitele vastata, et seletuskirjas on täpsemalt kirjas, milleks raha kasutatakse. Kuid seletuskiri ei ole õigusakt. Seletuskiri võib küll investeeringud, toetused ja muud kulud asutuste ja objektide kaupa välja tuua, kuid valitsusel on õigus eraldada raha tegelikult hoopis teistele objektidele ja asutustele, kui seletuskirjas nimetatud. Vähemasti seni, kuni jäädakse riigieelarve seaduses sätestatud summade ja ridade piiridesse.
Holmi hinnangul on uue eelarvestruktuuriga riigikogu liikmed riigieelarve muudatusettepanekute suhtes suuresti tasalülitatud, sest seaduses ei ole enam eelarveridu, mille vahel summade tõstmiseks muudatusettepanekut teha. "Kuidas saab riigikogu liige teha riigieelarve menetluse käigus ettepanekut tõsta näiteks vanglatelt raha kohtule või vastupidi, kui seaduses ongi üks ja ainuke kulurida? Seletuskirja muudatusettepanekuid teatavasti riigikogus läbihääletamiseks teha ei saa," tõdes Holm.
Ta tõi näite mõni kuu tagasi auditeeritud valdkonnast. "2020. aasta riigieelarve kohaselt on haridus- ja teadusministeeriumi valitsemisalas tulemusvaldkond „eesti keel ja eestlus“, mille all on keeleprogramm eelarvega 5,486 miljonit eurot. Paraku ei anna viidatud summa tervikpilti sellest, kui palju keelevaldkonda tegelikult rahastatakse. Vaatamata sellele, et programmi nimetus sellele viitab ning riigieelarves ei ole keelevaldkonnale ka mujal viidatud. Tegelikult rahastatakse keelevaldkonda palju-palju rohkem – ka teiste programmide alt. Aga seadusest see välja ei paista, seda peab lugeja ise teadma. Näiteks peab lugeja eelnevalt valdkonda auditeerima või töötama ühes neist ministeeriumidest, kus keelevaldkonnaga tegeletakse. Otsides Rahandusministeeriumi kodulehel olevast riigieelarve seletuskirjast selgitust, kuidas see 5,846 miljonit keeleprogrammis täpselt jaguneb, selgub, et seletuskirja kohaselt on keeleprogrammi mahuks hoopis 5,592 miljonit eurot. Kindlasti on ka sellele seletus, kuid mitte seletuskirjas," tõi Holm näiteks.
Holmi sõnul oli aeg, kus eelarverida seaduses näitas seda, kui palju ühele või teisele ministeeriumile raha eraldatakse.
Nüüd sellist rutakat järeldust arvujada lugedes teha ei saa. Uues eelarvepildis on ühele reale lükatud rahalised ja mitterahalised kulud. Näiteks peab arvestama, et eelarverida võib sisaldada ka arvestuslikku amortisatsioonikulu. Ja ma ei hakka siinkohal isegi tagasi igatsema aegu, kus rahaasjad olid selged – pluss tähendas plussi ehk raha on ja miinus miinust ehk raha pole," märkis Holm.
Kogu 2020. aasta riigieelarve seaduse üldistusastet vaadates tekib Holmi sõnul küsimus, kas selle dokumendi lugemisel on ka mingisugust mõtet. "2020. aasta riigieelarve seadust toetab küll 440-leheküljeline seletuskiri, kuid süsteemset ja argumenteeritud selgitust, millele ja miks riik raha kulutab ning kuidas see Eesti arengut mõjutab, on ka riigieelarve seletuskirja rohketelt lehekülgedelt keeruline ja paljudel juhtudel võimatu leida. Riigikogu liikmed on toonud palju värvikaid näiteid selle kohta, milliseid jõupingutusi tuleb materjalidest sisuka info saamiseks teha ning ka siis ei pruugi see alati selguseni viia," ütles Holm.
Tema sõnul on suureks probleemiks ka eelarve ülesehituse ja seletuskirjas info esitamise viisi sage muutumine. Seetõttu ei ole erinevad aastad võrreldavad ning riigikogul on raske hinnata valitsuse tegevust raha kasutamisel ning asetada uusi rahataotlusi seniste kulutuste konteksti. Riigieelarve puhul peaks olema sama rusikareegel, nagu on tavaks statistika esitamisel – kui muudetakse eelarve esitusviisi, siis ei tohi sellega kaduda võrdlusvõimalus eelneva perioodiga.
Arutelu ja otsused riigi arenguprioriteetide kohta saavad olla mõjusad, läbimõeldud ja kaalutletud ainult juhul, kui otsustajal on võimalik aru saada otsuse sisust ja mõjust. Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes on rõhutatud, et riigieelarve on üks olulisemaid parlamendi suveräänsuse elemente. Riigieelarve on sisult Riigikogu suunis täidesaatvale võimule ja luba riigi raha kasutamiseks, millega kontrollitakse ja seatakse valitsuse tegevusele piirid. Aga oleme jõudnud olukorda, kus täitevvõim koostab ise endale suunise ja käib seda seadusandja juures endale formaalseks käsulauaks vormistamas. Vaevumata sealjuures ka selgelt väljenduma, milleks raha kasutatakse," ütles Holm.
Riigikontroll on juba aastaid jaganud parlamendi ja avalikkuse muret, et riigieelarve mõistmiseks peavad lugejal olema põhjalikud raamatupidamisteadmised ja palju aega, et kõrvutada erinevaid mahukaid rahanduslikke materjale. "Riigieelarve ei tohiks aga olla pelgalt raamatupidamisdokument, vaid see peaks andma aluse teha juhtimisotsuseid. Eelarve peaks olema hoob riigi strateegilise arengu suunamiseks," ütles Holm.
Kõike seda on riigikontrollile läbi aastate kurtnud paljud riigikogu liikmed sõltumata sellest, kas nad on parasjagu opositsioonis või koalitsioonis. 2016. aasta juunikuus käsitleti riigieelarvega seonduva otsustusõiguse ja arusaadavuse küsimust riigikogus lausa olulise tähtsusega riikliku küsimusena. Arutelu käigus tutvustati raportit, kust selgus, et 85 protsenti intervjueeritud riigikogu liikmetest peavad oluliseks riigikogu rolli suurendamist riigi fiskaalpoliitika strateegilise vaate suunamisel.
Holmi sõnul läks aga areng omasoodu hoogsalt vastupidi. "Nimelt aasta pärast olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelu kiitis riigikogu ise heaks riigieelarve raamseaduse muudatused, mille tulemuseks oli veelgi suurem riigikogu sisulise rolli vähenemine. Ühtlasi avas seadusemuudatus täiesti uued ja ennenägematud võimalused muuta riigieelarve dokument veelgi üldisemaks ja keerulisemaks. Õiguskantsler hoiatas oma kirjas, et muudatused kitsendavad lubamatul määral riigikogu pädevust teha riigi järgmise aasta poliitiliste prioriteetide kohta sisulisi otsuseid ning rõhutas, et põhiseadus ei luba riigikogul sel määral oma eelarvepädevusest loobuda. Aga tõenäoliselt mõjutas otsustajaid Rahandusministeeriumi lubadus, et alates 2020. aastast rakendatava uue ja innovatiivse tegevuspõhise eelarvemudeli abil seostatakse iga euro tegevuspõhises riigieelarves konkreetse elanikele või asutustele pakutava teenusega. Kas see on nii läinud, seda saab igaüks ise otsustada," märkis Holm.
Aasta-aastalt riigikogu rolli vähenemist ja riigieelarve üldisemaks muutmist nimetatakse paljudes dokumentides hellalt paindlikkuse suurendamiseks.
Paindlikkus on vaieldamatult vajalik, et vältida pidevaid eelarvemuudatusi või lisaeelarvete tegemist. Alati on küsimus, kust jookseb paindlikkuse ja printsiibituse piir. Kui näiteks 1939. aasta riigieelarves otsustati riigikogu tasemel eraldada valitsusele 200 krooni jõuvankrite maksuks ja garaažikuludeks, siis tänapäeval peaks üldistusaste olema oluliselt suurem. Selle piiri valik sõltub eelkõige Riigikogust endast. Mida riigikogu peab oluliseks ja mida mitte. Hetkel on jõuõlg olulisuse ja mitteolulisuse määramisel rahandusministeeriumis. Põhiseaduse vaimu hinnates peaks see olema riigikogus. Riigikontroll on, muide, läbi aastate saatnud riigikogule kirju, kus on juhtinud tähelepanu, et riigikogu annab järk-järgult ise ära oma otsustusõigust. Riigikogu saab talle kuuluva võimu ja vastutuse ainult ise tagasi võtta," ütles Holm.
